I OSK 686/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Zduńska Wola od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 724/17 w sprawie ze skargi Miasta Zduńska Wola na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 1 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia cen biletów wstępu oraz karnetów wstępu dla osób korzystających z kompleksu basenowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Zduńska Wola na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 724/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Miasta Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 1 sierpnia 2017 r. nr [...] stwierdzające nieważność § 3 ust. 1 uchwały Rady Miasta Z. z dnia 23 czerwca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 sierpnia 2017 r. nr [...], Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – zwanej dalej: "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Z. z dnia 23 czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia cen biletów wstępu oraz karnetów wstępu dla osób korzystających z kompleksu basenowego przy ul. [...] w Z. - w części obejmującej § 3 ust. 1 ww. uchwały, tj. w zakresie wyrazów: "z mocą obowiązywania od dnia 24 czerwca 2017 r.". W uzasadnieniu stanowiska Wojewoda, przywołując treść art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm., powoływanej dalej jako "u.o.a.n."), stwierdził, że zastosowana w w/w uchwale wsteczna moc obowiązująca uchwały narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. Wykorzystany w uchwale zabieg legislacyjny nie służył bowiem realizacji wartości konstytucyjnej, która byłaby ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, to jest zasady zaufania obywateli do państwa. Zdaniem organu nadzoru, wbrew twierdzeniom Miasta Z., brak było przeszkód otwarcia kompleksu basenowego przy ul. [...] w Z. na kilka dni przed wejściem w życie przedmiotowej uchwały. Mając zatem powyższe na względzie, organu nadzoru przyjął, że w/w uchwała - w zakresie wyrazów: "z mocą obowiązywania od dnia 24 czerwca 2017 r.", zawartych w § 3 ust. 1 uchwały - została wydana z istotnym naruszeniem prawa, to jest: art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę zaufania obywateli do państwa. Na wyżej przedstawione rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego Miasto Z. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której twierdziło, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem: art. 91 ust. 3 i 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 u.o.a.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że nie była ona uzasadniona. Sąd stwierdził, że uchwała Rady Miasta Z. z dnia 23 czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia cen biletów wstępu oraz karnetów wstępu dla osób korzystających z kompleksu basenowego przy ul. [...] w Z. ma charakter aktu prawa miejscowego i podzielił stanowisko organu nadzoru, iż zawarte w § 3 ust. 1 in fine tej uchwały sformułowanie: "z mocą obowiązującą od dnia 24 czerwca 2017 r.", naruszało prawo w sposób istotny. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, Rada Miejska w Z. nie wykazała, że wystąpiły w tym przypadku okoliczności szczególne, a które wymagały nadania podejmowanej uchwale mocy wstecznej. W szczególności ani przedłużający się remont obiektu, ani zakończenie roku szkolnego nie uzasadniały retroakcji przyjmowanej uchwały. Brak było bowiem przeszkód do procedowania w tym przedmiocie w trakcie trwającego remontu i przed otwarciem obiektu w dniu zakończenia roku szkolnego. Z tych też względów Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska Rady, że naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz - w kontekście wymogów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji, nie istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności takich aktów. W ocenie Sądu, skoro - zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP - warunkiem wejścia w życie aktów prawnych w przepisie tym wymienionych - jest ich ogłoszenie, to warunkiem wejścia w życie przepisu jest nie tylko jego przyjęcie przez posiadający stosowną kompetencję organ, w przewidzianym prawem trybie i formie, ale także właściwe (prawidłowe) ogłoszenie tego aktu prawnego. W rezultacie Sąd pierwszej instancji jako zasadne uznał wywiedzione w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenie w zaskarżonej uchwale: zasad prawidłowej legislacji, zakazu niedziałania prawa wstecz, zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia uznał przy tym, wbrew zarzutom skargi, za jednoznaczne, precyzyjnie i czytelnie formułujące i uzasadniające podstawy jego podjęcia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto Z., zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 148 p.p.s.a. – poprzez nieuchylenie wadliwego aktu nadzoru, niezawierającego uzasadnienia prawnego w myśl art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego kwestii naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa i zasady zaufania obywateli do państwa z uwagi na nadanie aktowi normatywnemu (stanowiącego cennik) wstecznej mocy obowiązującej, 2) prawa materialnego, to jest: a) art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, iż uzasadnienie prawne czy też jego brak w akcie nadzoru dotyczące kwestii naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa i zasady zaufania obywateli do państwa z uwagi na nadanie aktowi normatywnemu (stanowiącego cennik) wstecznej mocy obowiązującej, jest wystarczające i zgodne z prawem i nie stanowi podstawy uchylenia takiego aktu, b) art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Sąd nie ma możliwości wskazania, że uchwała rady miasta narusza prawo w innym stopniu, niż wskazano to w akcie nadzorczym, a zatem według Sądu, nawet jeżeli organ nadzoru zastosował niewłaściwy przepis (tj. uznał akt za nieważny w części zamiast wskazać, iż tę część uchwały wydano z naruszeniem prawa), to Sąd administracyjny nie może uchylić takiego aktu nadzoru, c) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - poprzez uznanie, iż akt normatywny stanowiący jedynie cennik za skorzystanie z kompleksu basenowego i uchwalający jego wejście w życie z terminem krótszym niż 14 dni narusza zasady demokratycznego państwa prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że Wojewoda Łódzki, wydając zaskarżony akt nadzoru, naruszył prawo, gdyż brakowało w nim uzasadnienia prawnego, dotyczącego naruszenia w uchwale - w zakresie wyrazów: "z mocą obowiązywania od 24 czerwca 2017 r." - zasad demokratycznego państwa prawa i zasady zaufania obywateli do państwa, z uwagi na nadanie aktowi normatywnemu mocy obowiązującej od dnia następnego po podjęciu uchwały. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie odniósł się praktycznie do tej kwestii i uznał, że zawarte w zaskarżonym akcie nadzoru uzasadnienie czy też jego brak, za wystarczające i zgodne z prawem i, iż okoliczność ta nie stanowi podstawy uchylenia w/w aktu. Skarżący akcentował także, iż nadanie uchwale mocy wstecznej miało na celu przyspieszenie otwarcia obiektu basenowego przez dzierżawcę – spółki z udziałem Miasta (spółka w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej obsługiwała obiekt basenowy, płaciła za dzierżawę tego obiektu czynsz i miała prawo do uzyskania dochodu z dzierżawionego obiektu). Uznano, że dla obywateli, chcących skorzystać z kompleksu basenowego, lepiej będzie, jeśli otwarcie nastąpi 24 czerwca 2017 r. z cennikiem obowiązującym od 24 czerwca 2017 r., niż nadanie uchwale 14 dni na jej wejście w życie, co skutkowałoby otwarciem kompleksu basenowego o 13 dni później. W ocenie skarżącego kasacyjnie, obywatel nie miał nałożonego obowiązku na korzystanie z kompleksu basenowego i w żaden sposób nie naruszało to zasad demokratycznego państwa prawa ani też zaufania obywateli do państwa. Skarżący zarzucał także Sądowi Wojewódzkiemu, iż nie zbadał w żadnym zakresie, czy do takiego pogorszenia sytuacji adresatów aktu - względem stanu poprzedniego - doszło oraz czy stawki za korzystanie z obiektu basenowego różnią się w jakimkolwiek stopniu od poprzednich. Autor skargi kasacyjnej podnosił również, że gdyby stwierdzenie, dotyczące naruszenia zasady lex retro non agit, znalazło się w akcie nadzoru (a nie w uzasadnieniu wyroku), Miasto miałoby możliwość wykazać, iż zastosowany cennik nie zmienił stawek dotyczących korzystania z obiektu basenowego. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, podkreślano, iż zasada demokratycznego państwa prawa obejmuje również zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta oznacza wprawdzie przede wszystkim konieczność ochrony i respektowania praw słusznie nabytych i ochrony interesów w toku, ale obejmuje jednocześnie zakaz tworzenia przez ustawodawcę takich konstrukcji normatywnych, które są niewykonalne, stanowią złudzenie prawa i w konsekwencji jedynie pozór ochrony tych interesów majątkowych, które są funkcjonalnie związane z treścią ustanowionego prawa podmiotowego. Stąd też, zdaniem skarżącego, uchwalenie tego typu cennika na usługi niekonieczne dla ludności, ale poprawiające ich standard życia i chrakteryzujące się dowolnością z ich korzystania nie naruszają praw nabytych, są wykonalne oraz brak im cech pozorności ochrony interesów majątkowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu oświadczył do protokołu rozprawy, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w dniu 23 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do łączących się ze sobą wyżej przedstawionych zarzutów kasacyjnych, wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego narusza ten przepis, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1546/09). Artykuł 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym determinuje bowiem obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru, dlaczego uznał on dany akt lub jego część za nieważną (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2322/17). Uzasadnienie prawne aktu nadzoru powinno więc zawierać wyjaśnienie przepisów, których naruszenia zarzuca danemu organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia (por. szerzej: Z. Kmieciak – Uzasadnienie aktu nadzoru nad działalnością komunalną, "Samorząd Terytorialny" 1996, nr 3, s. 29 i n.). W związku z tym podzielić należy ocenę Sądu Wojewódzkiego, że kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego posiada uzasadnienie, które spełnia wskazany standard, wynikający z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Lektura zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego potwierdza bowiem, że zawiera ono uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym to ostatnie – choć zwięzłe – wyjaśnia jednak dostatecznie, na czym - zdaniem organu nadzoru - polega sprzeczność z prawem części uchwały Rady Miasta Z. z dnia 23 czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia cen biletów wstępu oraz karnetów wstępu dla osób korzystających z kompleksu basenowego przy ul. [...] w Z. Powtórzyć zatem w tym miejscu wypada, że Wojewoda, przywołując treść art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, stwierdził, że zastosowana w tym przypadku wsteczna moc obowiązująca w/w uchwały narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. Wykorzystany bowiem w uchwale zabieg legislacyjny nie służy realizacji wartości konstytucyjnej, która byłaby ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, to jest zasady zaufania obywateli do państwa. Zdaniem organu nadzoru, wbrew twierdzeniom Miasta Z., brak było bowiem przeszkód otwarcia kompleksu basenowego przy ul. [...] w Z. na kilka dni przed wejściem w życie omawianej uchwały. Dodać też trzeba, że organ nadzoru wyjaśnił, że czym innym byłaby sytuacja, w której termin wejścia uchwały w życie był krótszy, ale na podstawie art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy. Ponadto z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że organ nadzoru nie podzielił stanowiska organu o zgodności przyjętego przez Miasto rozwiązania z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Trudno zatem podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie, że uzasadnienie aktu nadzoru nie odnosi się do kwestii naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa i zasady zaufania obywateli do państwa z uwagi na nadanie aktowi normatywnemu (stanowiącemu cennik) wstecznej mocy obowiązującej – skoro tego właśnie dotyczyły, przytoczone w uzasadnieniu przez organ nadzoru, przepisy oraz zapatrywanie faktyczne, że nadanie mocy wstecznej nie było konieczne dla otwarcia kompleksu basenowego. Podnieść też trzeba, że naruszeniem art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, wymagającym wyeliminowania z obrotu rozstrzygnięcia nadzorczego jest takie uzasadnienie, z którego nie wynika jasno stanowisko organu nadzoru, wobec czego jednostka samorządu terytorialnego nie może się odnieść do merytorycznych podstaw skarżonego aktu. W analizowanej jednak sprawie nie budziło wątpliwości Sądu Wojewódzkiego i nie budzi takich wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uzasadnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego było w tym przypadku niespełnienie przy wydawaniu uchwały przesłanki art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, to jest, aby zasady demokratycznego państwa prawnego nie stały na przeszkodzie nadaniu uchwale mocy wstecznej. O prawidłowości w tym zakresie uzasadnienia prawnego świadczy zaś i to, że to właśnie naruszenie art. 4 ust. 2 w zw. z powołanym wyżej art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych było przedmiotem jednego z zarzutów zawartych w skardze, wniesionej przez Miasto do Sądu Wojewódzkiego. Niezasadny okazał się także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Autor skargi kasacyjnej podnosił, że wadliwie Sąd Wojewódzki przyjął, iż nie miał prawnej możliwości wskazania, że uchwała rady miasta naruszała prawo w innym stopniu, niż wskazano to w akcie nadzorczym. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że powołany art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, iż: "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa." Przepis ten określa zatem podstawy, kiedy organ nadzoru - zamiast stwierdzać nieważność uchwały lub zarządzenia - ma ograniczyć się jedynie do wskazania wydania ich z (nieistotnym) naruszeniem prawa. Powyższy przepis nie określa zatem kompetencji sądu administracyjnego. W istocie więc należy przyjąć, że skarżący kasacyjnie kwestionował zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, zawarte w następującym fragmencie jego uzasadnienia (cyt.): "Rolą Sądu, rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli więc zakresem kontroli sądowoadministacyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa, Sąd nie ma możliwości uznania, że przedmiot nadzoru (uchwała rady gminy) narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym. Formułę działania Sądu w takim wypadku określa bowiem przywołany już wyżej art. 148 p.p.s.a.". W takiej jednak sytuacji – w ocenie składu orzekającego - właściwym wzorcem kontroli kasacyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, powinien być art. 148 p.p.s.a. (jako przepis określający kompetencje Sądu Wojewódzkiego) wskazywany w powiązaniu z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Tak sformułowanego zarzutu skarga kasacyjna jednak nie zawiera. Wprawdzie powołano w niej w/w art. 148 p.p.s.a., ale wadliwie, bo w powiązaniu z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi zatem na wspomniane na wstępie związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego treścią zarzutów określonych przez skarżącego kasacyjnie, skład orzekający obowiązany był w tym przypadku ograniczyć się do stwierdzenia, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kompetencji zastosowania przez organ nadzoru art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Nietrafny okazał się również zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, do czego - w ocenie autora skargi kasacyjnej - miało dojść przez uznanie, iż akt normatywny, stanowiący jedynie cennik za skorzystanie z kompleksu basenowego i uchwalający jego wejście w życie z terminem krótszym niż 14 dni, narusza zasady demokratycznego państwa prawa. Sąd Wojewódzki prawidłowo bowiem przytoczył w tym przypadku zapatrywanie Trybunału Konstytucyjnego, że odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Jak wskazano też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2000 r., sygn. akt II FSK 1272/09). W tej perspektywie nieskuteczne było powoływanie się przez Miasto na okoliczności faktyczne, że nadanie mocy wstecznej uchwale miało umożliwić wcześniejsze korzystanie w obiektów basenowych, a zatem poprawienie standardu życia ludności. Są to bowiem okoliczności abstrahujące od treści uchwały. Ta zaś dotyczy ustalenia cen biletów wstępu i karnetów wstępu dla osób korzystających z kompleksu basenowego. Nie sposób również na tym tle zgodzić się z powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentem, że – dzięki nadanej mocy wstecznej – (cyt.): "uchwała ta chroni interes obywatela, gdyż wie on jaka stawka go obowiązuje i nie może być wyższa". Nie negując, że taki jest walor nadania uchwałom, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, charakteru aktu prawa miejscowego, zaznaczyć należy, że nadanie mocy wstecznej analizowanej w niniejszej sprawie uchwale nie chroniło interesu obywatela, gdyż właśnie nie wiedział on w stosownym czasie, jaka stawka go obowiązuje. Skarżące kasacyjnie Miasto abstrahuje też od skutków prawnych uchwały i nie rozróżnia stanu po uchwaleniu uchwały, od stanu wejścia jej w życie oraz stanu jej obowiązywania (z mocą wsteczną w sprawie). Analizowana uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Została ona zaś ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 23 czerwca 2017 r. Druga część przepisu § 3 stanowi natomiast, że uchwała ma moc obowiązującą od dnia 24 czerwca 2017 r., co wskazuje, że po wejściu w życie uchwały – w rozumieniu przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) – obowiązuje ona z mocą wsteczną, bo od dnia 24 czerwca 2017 r. W takiej zaś sytuacji legalność wysokości opłaty, za skorzystanie z obiektu, uiszczonej przez osobę korzystającą z niego przed dniem wejścia w życie uchwały, została dopiero potwierdzona od dnia jej wejścia w życie. Bez znaczenia jest tu natomiast, podnoszona przez Miasto okoliczność, że stawki nie zmieniły się względem tych, które miały miejsce wcześniej, albowiem indywidualny stan sprawy nie może rzutować na wykładnię normy prawnej, lecz jedynie oddziałuje na jej stosowanie. Spostrzec też wypada, że akceptacja poglądu skarżącego kasacyjnie Miasta prowadziłaby do dopuszczalności wywierania mocy wstecznej przez określenie opłaty za korzystanie z obiektu komunalnego – już po skorzystaniu przez osoby z tego obiektu. Innymi słowy, wykładnia prezentowana przez Miasto dopuszczałaby sytuację, w której ex post osoby te musiałyby uiścić dodatkowe opłaty, nieznane w chwili korzystania przez nie z obiektu basenowego, jeżeli tylko Miasto by je uchwaliło z mocą wsteczną. Tymczasem, źródłem wiedzy obywateli o treści obowiązującego ich prawa miejscowego nie jest sama uchwała rady miasta, lecz jej treść opublikowana we właściwym dzienniku urzędowym województwa. Precyzując, wyjaśnić zatem trzeba, że gdyby Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował wykładnię prezentowaną przez Miasto, to nie byłoby przeszkód prawnych, aby Miasto uchwaliło z mocą wsteczną, iż np. osoby korzystające z określonych obiektów powinny uiścić opłatę w znacznie wyższej wysokości, co obligowałoby je do uiszczenia wynikającej stąd różnicy, między wysokością opłaty, jaką uiścili przed objęciem zdarzenia zakresem normy obowiązującej wcześniej, a wynikającą z uchwały. Nie ma zaś w tym zakresie najmniejszych wątpliwości, że taka wykładnia jest i takie działanie byłyby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, w szczególnością z zasadą działania obywateli w zaufaniu do organów władzy publicznej. Należy przy tym zaznaczyć, że wbrew prezentowanej przez Miasto argumentacji, przedmiotowa uchwała nie dotyczy przyznania uprawnień jednostkom, lecz określenia opłat od nich wymaganych w związku z korzystaniem z obiektu, a takim aktom nadawanie mocy wstecznej jest wykluczone. Tym samym, pobieranie opłat – według cen wynikających z nieogłoszonej uchwały – dla w/w okresu, było w sprawie bezpodstawne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.