II OSK 3000/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K., A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 514/15 w sprawie ze skargi U.Ś. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 514/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. Ś. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta K., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na wniosek M. K. i A. K. (współwłaścicieli stawów rybnych "J." zlokalizowanych w miejscowości S.) o szczególne korzystanie z wód rzeki Z. dla potrzeb hodowli ryb, decyzją z [...] lutego 2009 r. udzielił wnioskodawcom pozwolenia wodnoprawnego. Na skutek odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez U. Ś. - właścicielkę działek ewidencyjnych o nr [...] i [...], których częścią jest doprowadzalnik "A" prowadzący wody rzeki Z. do zespołu ww. stawów, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z [...] czerwca 2009 r. uchylił decyzję Starosty K. z [...] lutego 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta K. decyzją z [...] marca 2011r., znak: [...], udzielił A. K. i M. K. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych z rzeki Z. dla potrzeb hodowli ryb we własnych stawach rybnych "J." w miejscowości S. oraz piętrzenie wody w stawach "J." do rzędnej npp=121,00 m n.p.m. Pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało do dnia 27 marca 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., decyzją z [...] listopada 2014 r. wydaną po rozpoznaniu odwołania U. Ś., uchylił ww. decyzję Starosty K. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż istotną i podstawową rzeczą, która wymaga wyjaśnienia jest kwestia prawidłowego ustalenia stron postępowania zgodnie z zapisami art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Organ podkreślił, że powołana regulacja inaczej definiuje stronę postępowania "wodnoprawnego", a także dopuszcza zawiadomienie stron postępowania przez obwieszczenie. Jak wynika z akt sprawy, wnosząca odwołanie U. Ś. zapoznała się z aktami sprawy dopiero po otrzymaniu decyzji organu I instancji, występując do organu z wnioskiem o udostępnienie kopii dokumentów złożonych przez wnioskodawców. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Starosta K. swoim rozstrzygnięciem pominął zasady prowadzenia postępowania opisane w przepisach art. 6 - 10 k.p.a., czyli nie podjął wszelkich koniecznych czynności niezbędnych dla dokładnego formalnego i prawnego wyjaśnienia sprawy i wydał orzeczenie ograniczając się jedynie do własnej oceny jej stanu. Tym samym nie wyjaśnił w stopniu wyczerpującym stanu faktycznego sprawy i wydał zaskarżoną decyzję bez przeprowadzenia dogłębnej analizy podstawowych dla jej rozstrzygnięcia spraw. W ocenie organu odwoławczego jednoznacznego wyjaśnienia i uszczegółowienia wymaga zagadnienie zakresu zamierzonego korzystania z wód przez wnioskodawców oraz warunków wykonywania uprawnień ustalonych pozwoleniem wodnoprawnym. Istotna jest zwłaszcza kwestia utrzymania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej, w kontekście zgłaszanej przez U. Ś. potrzeby przebudowy niezbędnych do tego celu urządzeń, tj. doprowadzalnika "A" w granicach działek nr [...] i [...]. W konsekwencji Dyrektor uznał, że Starosta powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem: jednoznacznego określenia potrzeb wodnych "J.", stanowiącego działkę nr [...], tzn. ustalić zgodnie z art. 128 ustawy Prawo wodne ilość pobieranej wody, w tym maksymalną ilość w m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok oraz sposób oceny (pomiaru) tego przepływu, dla każdej jej wielkości określonej decyzją np. w l/sek.; natomiast dla numerów stawów zlokalizowanych poza granicami działki nr [...] ustalić odrębne wielkości poboru wody, według zasad określonych powyżej; ustalenia przepływu biologicznego dla rzeki Z. w przekroju poniżej poboru wody. W aktach sprawy brak jest uzasadnienia dla przyjętej w operacie wielkości 0,38 m3/s jako przepływu nienaruszalnego rzeki poniżej progu w km 4+344, gdyż wielkość ta odbiega od wielkości przepływu nienaruszalnego wyliczonej jedną z metod stosowanych w kraju i wykorzystywanych np. przy opracowywaniu warunków korzystania z wód dorzeczy. Prawidłowo ustalony przepływ determinuje ustalenie jakie są możliwości poboru wody, w danym profilu cieku i w danym okresie roku. Jednocześnie operat wodnoprawny nie precyzuje w sposób jednoznaczny jakie warunki poboru wody lub przepływu będą spełniały obowiązek zachowania przepływu nienaruszalnego poniżej lokalizacji rurociągu betonowego ujęcia wody na doprowadzalnik "A"; rozstrzygnięcia kwestii utrzymania doprowadzalnika "A" w świetle zapisów prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w R. z [...] października 2012 r. dotyczącego służebności. Zdaniem organu odwoławczego, przy braku odmiennej umowy – orzeczenie ceduje kwestię utrzymania urządzenia wodnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], w ramach tzw. "zobowiązań realnych" w całości na właściciela nieruchomości władnącej. Organ pierwszej instancji powinien podjąć próbę ustalenia wzajemnych zobowiązań stron, a w przypadku braku umowy w kwestii "wykonywania" służebności skierować strony na drogę orzeczenia sądowego. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, Starosta powinien odnieść się w decyzji do innych uwag podniesionych w odwołaniu, a dotyczących między innymi treści poprzednio wydanej przez Dyrektora RZGW w Warszawie decyzji z [...] sierpnia 2009 r. oraz związanych z nią kwestii w zakresie m.in. nieustalania rzędnych piętrzenia dla progu i mnichu wlotowym na stawie Nr 1. Skargą U. Ś. zaskarżyła powyższą decyzję podnosząc, że błędnie ustalono w niej stan faktyczny sprawy i w konsekwencji zawiera ona niewłaściwe wytyczne dla organu I instancji. Skarżąca zakwestionowała, że stroną postępowania jest M. K. i A. K. jako współwłaściciele stawów i podniosła, że w aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego na taką współwłasność. Dodała, że prawo własności przysługuje tylko jednemu z nich, a prawo drugiego wnioskodawcy jest nieokreślone. Skarżąca wskazała również, że nadużyciem ze strony organu jest posługiwanie się pojęciem "Jezioro Ł." dla całego kompleksu stawów i w jej ocenie może to prowadzić do legalizacji działań bezprawnych. Jezioro Ł. znajduje się na działce nr [...]. Zaświadczenie z 27 października 1965 r., dołączone przez wnioskodawców do operatu określa położenie jeziora jako działka nr [...]. Orzeczenie Sądu podaje aktualny nr działki z jeziorem nr [...] i wskazuje, że działka ta ([...]) jest tożsama z jeziorem majątku Sarnów oraz, że jedynym właścicielem działki jest A. K. i na jego rzecz wpisano służebność gruntową. Natomiast pozostałe stawy nie mają żadnej zgody administracyjnej na swoje funkcjonowanie, a mimo to organ odwoławczy potraktował wszystkie stawy jednakowo i zezwolił, aby przed uprawomocnieniem się pozwolenia wodnoprawnego wnioskodawcy traktowani byli jako osoby ubiegające się o przedłużenie dotychczas posiadanego pozwolenia wodnoprawnego przez A. K., a nie pozwolenia nowego, tj. na stawy, które zostały wybudowane w okresie, gdy poprzednie pozwolenie już obowiązywało i tych nowych stawów nie objęło. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy w ogóle nie zajął się sprawą legalności pobudowania nowych stawów oraz legalnością zaopatrywania ich w wodę w chwili obecnej. Niezrozumiałe dla skarżącej jest też dążenie organu do wynegocjowania "zobowiązań realnych" w stosunku służebności, ponieważ nie należy to do właściwości organu odwoławczego i przyczynia się do przedłużenia postępowania. Skarżąca podniosła także, że wnioskodawcy swobodnie wyjmowali z akt dokumenty, które wcześniej tam złożyli i za jakiś czas przedkładali nowe ich wersje. Dodała, że organ przeprowadził rozprawę wodnoprawną, z której nie sporządził protokołu, lecz notatkę, a jej treść przyjął jako okoliczności ustalone przez siebie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zgodzić się należy ze skarżącą, że wprawdzie samo rozstrzygnięcie uchylające decyzje organu I instancji jest zasadne, ale braki i błędy uzasadnienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji celem sporządzenia nowego uzasadnienia, które zawiera wytyczne dla organu I instancji. Sąd podkreślił, że Starosta K. w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2011 r. wskazał, że A. K. i M. K. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wniosku o przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 1998 r. wydanego przez Wojewodę R. na szczególne korzystanie z wód rzeki Z. w zakresie poboru wód z rzeki Z. dla potrzeb hodowli ryb w stawach "Jezioro Ł." oraz piętrzenia wody w stawach ze względu na brak odpływu wody ze stawów (dolina bezodpływowa). Organ nie określił daty tego wniosku. W aktach administracyjnych trudno jest zidentyfikować pismo o takiej treści. Sąd zauważył, że decyzja Wojewody R. z [...] grudnia 1998 r. udzielała pozwolenia wodnoprawnego jedynie A. K.. Stroną tego postępowania nie był M. K.. Z kolei Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w decyzji z [...] listopada 2014 r. wskazał, że M. K. i A. K. wystąpili do Starostwa Powiatowego w K. z wnioskiem w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki Z. dla potrzeb gospodarstwa rybackiego "Jezioro Ł.". Również tutaj organ nie określił daty wniosku. Sąd zauważył, że w aktach znajduje się pismo M. K. i A. K. z dnia 24 października 2008 r. skierowane do Starostwa Powiatowego w K., w którym proszą o udzielenie im pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wody rzeki Z. dla potrzeb gospodarstwa rybackiego "Jezioro Ł.". Organ związany jest treścią wniosku, a treść pozwolenia wodnoprawnego z [...] marca 2011 r. nie odzwierciedla powyższego wniosku. Zatem w sprawie należy precyzyjnie określić pismo, które jest wnioskiem wszczynającym sprawę i jaka jest jego treść. W sprawie nie jest jasne, czy określenie - gospodarstwo rybackie "Jezioro Ł." jest formalną nazwą, czy też określeniem nieformalnym. Samo pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na stawy rybne "Jezioro Ł.". Decyzje wydane w sprawie nie precyzują działek ewidencyjnych na jakich zlokalizowane są stawy rybne "Jezioro Ł.". Decyzja mówi jedynie, że są one położone w miejscowości S. gm. G. i mają powierzchnię 15,27 ha, co nie jest wystarczające gdyż może prowadzić do pewnej dowolności. Z operatu wodnoprawnego z sierpnia 2010 r. wynika, że obecnie stawy "Jezioro Ł." składają się z 7 stawów o powierzchni zwierciadła wody 15,27 ha. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że na działce nr [...] gruntów pod stawami jest jedynie 14,46 ha. Zatem decyzja dotyczy jeszcze jakiegoś gruntu pod stawami. Kwestia ustalenia na jakich działkach ewidencyjnych położone są stawy "Jezioro Ł." czy też gospodarstwo rybackie "Jezioro Ł." ma o tyle znaczenie, że decyzją I instancji udzielono pozwolenia wodnoprawnego współwłaścicielom stawów rybnych "Jezioro Ł.". Z ewidencji gruntów wynika, że działka nr ew. [...] stanowi własność A. K., a więc nie ma tutaj mowy o współwłasności z M. K.. Z powyższego w ocenie Sądu wynika, że w sprawie stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości i precyzyjny, co wymaga uzupełnienia w toku postępowania. Sąd podkreślił też, że decyzja organu I instancji zawiera klauzulę z art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Wobec powyższego, słusznie podniosła skarżąca, że organ w zaskarżonej decyzji niezasadnie zobowiązał organ I instancji do podjęcia prób ustalenia wzajemnych zobowiązań stron związanych z utrzymaniem doprowadzalnika "A" i wykonywaniem związanej z tym służebności. Możliwość realizacji prawa i wykonywania obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego przez jego adresata wykracza poza postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Kwestia korzystania z pozwolenia wodnoprawnego w drodze służebności będzie rozstrzygana w drodze porozumienia skarżącej z wnioskodawcami lub w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Kwestie te wykraczają poza właściwość organów administracji. W pozostałym zakresie Sąd nie kwetionował stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonej decyzji i zakresu koniecznego uzupełnienia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu skargi, że stan akt sprawy ma charakter zmienny, Sąd zauważył, że jest to zarzut trudny do zweryfikowania, jeżeli nie został przedstawiony niebudzący wątpliwości dowód. Z kolei wbrew zarzutom skargi w aktach znajduje się protokół z rozprawy wodnoprawnej przeprowadzonej w dniu 28 listopada 2008 r. Skargą kasacyjną M. K. i A. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, polegające na niezastosowaniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 543). Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku pozostaje w rażącej sprzeczności zarówno z treścią skargi U. Ś. jak i z treścią uzasadnienia tego wyroku, z których wynika, że skarżąca wcale nie skarżyła całej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] listopada 2014 r. (a w szczególności jej sentencji, z którą się zgadza), a jedynie jej uzasadnienie i to w części, która zawiera ocenę i wskazania co do dalszego postępowania. Sąd powinien zatem odrzucić skargę w oparciu o art. 58 § pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem przedmiotem zaskarżenia nie może być samo uzasadnienie orzeczenia. Autor skargi kasacyjnej wskazuje ponadto, że Sąd nie rozróżnia pojęcia jeziora od pojęcia stawu, uważając, że na skutek przedzielenia części jeziora groblami, wody jeziora oddzielone groblami stały się stawami, a przez to wymagają dodatkowego zasilenia wodą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. Ś. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi podniesiono, że skarga wniesiona przez skarżącą spełniała wymogi określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano, że przedmiotem skargi może być ponadto również samo uzasadnienie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia bowiem podniesiony w niej jako jedyny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że przedmiotem zaskarżenia nie może być samo uzasadnienie skarżonej decyzji, a zatem skarga U. Ś., w której kwestionuje ona w zasadzie wyłącznie uzasadnienie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 25 listopada 2014 r. (a dokładniej zawarte w tym uzasadnieniu wytyczne dla organu I instancji) była niedopuszczalna. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, U. Ś. rozpoznaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargą zaskarżyła całą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] listopada 2014 r. zarzucając jej błędną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego, co doprowadziło - jej zdaniem - do nieprawidłowych wytycznych dla organu I instancji. Ponadto nawet zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie stanowiłoby przeszkody do uchylenia całej decyzji tego organu, co do której Sąd I instancji stwierdził, że dotknięta jest ona wadami uzasadniającymi konieczność jej eliminacji. Sąd rozstrzygał bowiem sprawę nie będąc związany treścią zarzutów i wniosków skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i miał obowiązek podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do wszystkich aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.p.s.a.). Skoro zatem Sąd I instancji dostrzegł naruszenia prawa dyskwalifikujące całą decyzję, to powinien był ją uchylić. Należy również zwrócić uwagę na okoliczność, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zaskarżenie skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji administracyjnej może się ograniczać wyłącznie do zakwestionowania jej uzasadnienia faktycznego lub też prawnego. Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element - część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy (wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 223/10). Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej dotyczy wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, jako jej integralnej części (por. J. Drachal, M. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015 r., s. 55 i przywołane tam orzecznictwo; A. Kabat, Komentarz do art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (w:) B. Dauter, A. Kabata, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016; T. Woś [w:] red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009. Wyd. 3, s. 54-55; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I FSK 1303/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1970/10; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1444/10). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.