II SAB/Gd 88/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: WSA Katarzyna Krzysztofowicz WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Redaktora naczelnego Czasu na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej 1. zobowiązuje Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej do rozpatrzenia pkt. 2 i 3 wniosku Redaktora naczelnego Czasu z dnia 14 kwietnia 2017 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na rzecz skarżącego Redaktora naczelnego Czasu kwotę 100 zł (słownie złotych: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 14 kwietnia 2017 r. M. R. drogą elektroniczną zwrócił się do organu o udzielenie informacji: zestawienie wszystkich remontów i prac wykończeniowych wykonywanych w SP ZOZ-ie od początku roku 2015 do teraz, informację przy każdym zleceniu o sposobie wyłonienia wykonawcy i kwocie, jaką organ mu wypłacił (od początku 2015 roku do teraz) oraz o udostępnienie kopii faktur, jakie organ płacił za materiały budowlane i wykończeniowe (od początku 2015 roku do teraz). W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w dniu 4 maja 2017 r. wskazał, że wykonane w obiekcie remonty obejmowały: 1/ remont pomieszczeń z przeznaczeniem na wynajem, poziom -1 2/ remont pomieszczenia z przeznaczeniem na archiwum zakładowe, poziom -1 3/ remont łazienki dla pacjentów, poziom -1 4/ wymiana instalacji elektrycznej i ppoż w kotłowni, poziom -1 5/ remont jednego gabinetu lekarskiego, parter 6/ remont czterech gabinetów lekarskich, I piętro 7/ remont (częściowy) dwóch gabinetów lekarskich, I piętro 7/ remont gabinetu zabiegowego, I piętro 8/ remont łazienki dla pacjentów (w tym niepełnosprawnych), I piętro 9/ remont pomieszczenia socjalnego dla pracowników, I piętro 10/ remont (częściowy) pomieszczenia rejestracji, I piętro 11/ remont (częściowy) pomieszczeń administracji, I piętro 12/ remont (częściowy) holu i klatki schodowej, I piętro 13/ remont (częściowy) dwóch gabinetów, gabinetu zabiegowego i łazienki w przychodni w R. Odnosząc się do pytania o sposób wyłonienia wykonawcy i kwocie jaka została zapłacona wskazał organ, że nie jest możliwym udzielenie odpowiedzi, gdyż w żadnej mierze pytanie to nie koresponduje z pytaniem pierwszym. Co do żądania przedstawienia kopii faktur Dyrektor odmówił sporządzenia kopii, wskazując, ze są to dokumenty finansowe, a przywołane ustawy umożliwiają jedynie dostęp do informacji, a nie uzyskiwanie kopii dokumentów finansowych. Zaznaczył przy tym, że nie uchyla się od ujawnienia kosztów poniesionych przez SP ZOZ na remonty. M. R., redaktor naczelny "[..]", pismem z 6 lipca 2017 r. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764, dalej jako: u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie ustawowo przewidzianym mimo jej publicznego waloru. Wobec przewlekłego prowadzenia postępowania zarzucił zaś naruszenie art. 13 ust. 1 u.i.d.i.p. poprzez nieuprawnione przedłużenie terminu udostępnienia informacji publicznej, a tym samym naruszenie ustawowego terminu 14 dni na udostępnienie informacji publicznej. Uzasadniając skargę wskazał skarżący, że na gruncie niniejszej sprawy brak jest wątpliwości co do faktu, że spełniony został jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Dyrektor publicznej placówki zdrowotnej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Dalej skarżący wskazał, że udzielona w dniu 4 maja 2017 r. odpowiedź nie jest dla niego satysfakcjonująca i niewątpliwie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został zrealizowany w całości zgodnie z przepisami prawa. Dyrektor SP ZOZ nie udostępnił bowiem informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia, stosownie do art. 16 ust. 1 u.i.d.p.. Co za tym idzie, skutecznie zarzucić można w tym przypadku stan bezczynności po stronie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Do chwili obecnej nie otrzymał skarżący odpowiedzi na pytania, ani nie otrzymał decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że wykonywanie prawa nie może stanowić jego nadużywania, jak to czyni strona. Organ nie blokuje stronie prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo to nie może polegać na zobowiązaniu organu do wytwarzania na rzecz strony nieokreślonej ilości kserokopii dokumentów finansowych. Organ udzielił informacji o łącznych wartościach poniesionych kosztów na zadania, o których realizację strona złożyła zapytanie, a nadto umożliwił stronie zapoznanie się z dokumentami źródłowymi i sporządzenie z nich kopii lub odpisów. Dostęp do informacji publicznej nie oznacza prawa do otrzymania kopii dokumentów źródłowych w sytuacji, gdy nie jest to uzasadnione żadnymi okolicznościami prawnymi. Termin udzielania odpowiedzi związany jest nie tylko z powinnością dochowania 14-dniowego ustawowego terminu, ale także z koniecznością należytego zrozumienia treści zapytania oraz wyjaśnienia zakresu żądanej informacji. W ocenie organu strona świadomie redaguje wnioski o udostępnienie informacji publicznej w sposób wymagający często ze strony organu dodatkowych wyjaśnień , co powoduje udzielanie informacji w częściach, a nie jednorazowo. Dokumentacja w postaci wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz odpowiedzi organu na te wnioski uzasadniają stanowisko, że organ nie odmawia dostępu do informacji, ani też nie udostępnia ich z opóźnieniem zawinionym swoją bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Sam brak zadowolenia z formy i zakresu uzyskanej informacji publicznej lub uzyskanie informacji odmiennej w swej zawartości merytorycznej od spodziewanej przez stronę, nie uzasadnia skuteczności złożonej skargi, tym bardziej, że strona nigdy nie skorzystała z udostępnionej przez organ możliwości osobistego zapoznania się dokumentami źródłowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo uzasadniona. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy a także treści pism procesowych skarżącego oraz wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynika przebieg dotychczasowego postępowania w tej sprawie, pozwala stwierdzić, że skarga jest częściowo zasadna. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyrokach z 25.10.2012 r., sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012 r., sygn. II SAB/Bk 53/12, a także WSA w Gdańsku w wyroku z 3.07.2013 r., sygn. II SAB/Gd 54/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte (tak T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Warszawa 2005, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.12.1998 r., sygn. III SAB 77/98, LEX nr 36590, a także np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8.06.2004 r., sygn. III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy (tak: J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a jeżeli tak, to czy upłynął do tego termin. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie, jak wynika z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Stwierdzić należy, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo - nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy zauważyć należy, że Redaktor naczelny "[..]" – dalej jako "skarżący" w dniu 14 kwietnia 2017 r. drogą elektroniczną przesłał Dyrektorowi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej– dalej "organowi" wniosek o udzielenie informacji publicznej, który obejmował następujące zagadnienia: 1. zestawienie wszystkich remontów i prac wykończeniowych wykonywanych w SP ZOZ-ie od początku roku 2015 do teraz, 2. sposobu wyłonienia wykonawcy i kwocie, jaką ośrodek mu wypłacił (od początku 2015 r. do teraz), 3. udostępnienie kopii faktur, jakie ośrodek płacił za materiały budowlane i wykończeniowe (od początku 2015 r.) do teraz. Organ w dniu 4 maja 2017 r. drogą elektroniczną przesłał skarżącemu zestawienie prac remontowych wykonywanych w SP ZOZ-ie odpowiadając tym samym na pytanie nr 1 wniosku skarżącego z dnia 14 kwietnia 2017 r. Jednocześnie organ uznał, że nie jest możliwym udzielenie odpowiedzi, gdyż w żadnej mierze pytanie to nie koresponduje z pytaniem w pkt. 1. Nadto w zakresie pytania nr 3 organ odmówił sporządzenia kopii, uzasadniając swoje stanowisko tym, że są to dokumenty finansowe, a przywołane ustawy umożliwiają jedynie dostęp do informacji, a nie uzyskiwanie kopii dokumentów finansowych. W ocenie Sądu organ wymienionym wyżej pismem udostępnił skarżącemu informację publiczną w zakresie określonym pytaniem nr 1 wniosku z dnia 14 kwietnia 2017 r., przedstawiając zestawienie prac remontowych wykonywanych w SP ZOZ-ie. W tym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Niezrozumiałe jest natomiast stanowisko organu dotyczące pytania nr 2. Dla Sądu oczywistym jest, iż pytanie to nawiązuje do pytania nr 1 i dotyczy informacji o sposobie wyłonienia wykonawców prac remontowych tam określonych i kwot im wypłaconych z tego tytułu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Na gruncie u.d.i.p. przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia majątku jako ogółu praw i obowiązków określonego podmiotu. W związku z tym do informacji o majątku, którym dysponują podmioty zobowiązane do udostępniania informacji, należy zaliczyć również informacje o zobowiązaniach tych jednostek, a w szczególności dotyczące treści umów cywilnoprawnych w zakresie wykonywania władztwa nad ich majątkiem (wyrok NSA z 22. 03.2012 r., sygn. I OSK 2487/11). Oczywistym jest, że powyższe obejmuje także sposób wyboru kontrahenta oraz kwotę uzyskanego przez niego wynagrodzenia. Wobec powyższego w ocenie Sądu, Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu informacji określonej w pytaniu nr 2 wniosku z dnia 14 kwietnia 2017 r., czego jednak nie uczynił pozostając tym samym w bezczynności. Odnosząc się natomiast do odpowiedzi organu na pytanie nr 3 powyższego wniosku zauważyć należy, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie organ odmawiając udostępnienia kopii faktur, jakie ośrodek płacił za materiały budowlane i wykończeniowe nie uczynił tego we właściwej formie. Odpowiedź ta nie zawiera także właściwego dla decyzji uzasadnienia oraz pouczenia o sposobie wniesienia odwołania. W tym zakresie zatem organ również pozostaje w bezczynności. Nadto zauważyć należy, iż jedynym wyjaśnieniem odmowy udzielenia informacji publicznej, o której wyżej mowa było to, iż skarżący żąda kopii dokumentów finansowych, czego nie przewidują ustawy. Organ nie wskazał przy tym choćby jakichkolwiek przepisów uzasadniających to twierdzenie. W orzecznictwie wskazuje się, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w znaczeniu art. 149 p.p.s.a., należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy administracyjnej. Przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy pozoruje swoją aktywność (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 96/16). W wyroku z dnia 8 sierpnia 2016 r. WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 128/16 stwierdził, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić zarówno proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, jak i także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (oba orzeczenia dostępne na stronie internetowej: www. orzeczenia.nsa.gov.pl.). W ocenie Sądu, w odniesieniu do bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej można mówić o rażącym naruszeniu prawa, skoro, jak już wyżej wskazano, organ w zakresie pytań nr 2 i 3 w ogóle nie udzielił odpowiedzi jak też nie uczynił tego we właściwej formie. Organ miał możliwość udzielenia żądanej informacji już w dacie otrzymania skargi, jednak tego nie uczynił, co stanowi wyraz albo lekceważenia skarżącego, albo celowego przedłużenia postępowania. I ta okoliczność decyduje o uznaniu, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.