II SA/Rz 1226/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania Z. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą K. K. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm. - zwana dalej w skrócie "u.ś.r."). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że po rozpoznaniu wniosku Z. K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad K. K. (siostra) Burmistrz [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. odmówił wnioskowanego świadczenia. W motywach rozstrzygnięcia Burmistrz, powołując się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznał za zasadną odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność siostry wnioskodawcy nie powstała w okresie o jakim mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. - nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność K. K. Odnosząc się do zawartego we wniosku żądania uwzględnienia wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 organ wyjaśnił, że orzeczeniem tym nie wyeliminowano wadliwego przepisu, pozostawiając tę zmianę woli ustawodawcy. Wobec braku zmiany treści ww. przepisu organ obowiązany był odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. K. wnosząc o merytoryczne rozpoznanie sprawy przez SKO. W obszernym uzasadnieniu wyjaśnił, że K. K. jest osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności, trwale niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 16 października 2006 r., w którym wskazano, że nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Podkreślił, że w wyniku bezprawnego działania władzy ustawodawczej (co potwierdził wyrok TK z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13), pozbawiony został prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r. Na mocy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne została wygaszona. Skarżący wskazał, na dwa wyroki TK z 5 grudnia 2013 r. sygn. K 27/13 oraz z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 orzekające o niezgodności zapisów ww. ustawy zmieniającej z Konstytucją RP. Powyższe powodowało, że złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz oświadczenie o woli rezygnacji z zasiłku dla opiekuna. Podkreślił, że na skutek wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 uznano za niekonstytucyjną część wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W orzeczeniu tym Trybunał wskazał na konieczność podjęcia działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją RP. Działania takie nie zostały podjęte a konsekwencje błędów legislatora przerzucono na obywatela. Odwołujący nie zgodził się z dokonaną przez organ wykładnią art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz ze stanowiskiem o braku wpływu wyroku TK na prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego oraz że wyrok ten nie rzutuje na jego sytuację prawną. Powołując się na art. 190 Konstytucji RP stanowiącego, że wyroki TK mają ostateczny charakter i obowiązujący, a także wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych odwołujący stwierdził, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia w sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W jego ocenie poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazują, że spełnia on przesłanki do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Końcowo Z. K. zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 oraz art. 8 § 2 K.p.a. wskazując, że organy administracji nie powinny bez uzasadnionych przyczyn odstępować od utrwalonej praktyki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podało, że ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego bezspornie wynika, że Z. K. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną siostrą K. K. Wnioskodawca jest osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją i nie ma innych osób spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu. Sprawowanie opieki przez wnioskodawcę nad siostrą potwierdza także rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu [...] kwietnia 2017 r. Kolegium jako słuszne oceniło stanowisko, że wnioskodawca spełnia warunki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jednakże podkreśliło, że świadczenie to przysługuje wyłącznie w przypadku jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia – art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium stwierdziło, że w stanie faktycznym, jak i w świetle ww. przepisów brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności informacje i dokumenty uzyskane z Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w [...], Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] oraz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Oddziału Regionalnego w [...] nie pozwalały na ustalenie, że niepełnosprawność K. K. powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jak podkreśliło SKO okoliczności związane ze stwierdzeniem daty powstania niepełnosprawności podlegają badaniu i ocenie wyspecjalizowanego organu - Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności, a strona niezadowolona z orzeczenia miała prawo do jego zakwestionowania. W okolicznościach sprawy wnioskodawca z tej możliwości nie skorzystał. Odnosząc się do wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Kolegium wskazało, że nie można go odczytywać w oderwaniu od uzasadnienia, w którym stwierdzono, że stosowanie art. 17 ust. 1b nie jest ograniczone w odniesieniu do osób, które przekroczą wiek określony w tym przepisie, co w efekcie prowadzi do sytuacji, że o świadczenie pielęgnacyjne można ubiegać się również w odniesieniu do osoby dorosłej niepełnosprawnej niezależnie od jej wieku - jedynie pod warunkiem, że niepełnosprawność tej osoby powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b. Jak stwierdziło SKO oczywistym jest, że skutkiem wyroku TK nie może być ani uchylenie art. 17 ust. 1 b, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Zaznaczyło, że Trybunał orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b wyraźnie wskazując, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Zalecana ustawodawcy przez TK korekta stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej zainteresowanego a zaniechanie ustawodawcy w zakresie stanowienia prawa nie może stanowić podstawy do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem zainteresowanego. SKO zauważyło, że organy pozostają związane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Z. K., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji i zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd i wskazań co do dalszego postępowania w zastosowaniu przepisów u.ś.r. w zgodzie z sentencją wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, tj. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez zastosowanie normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek ww. wyroku TK stwierdzono niezgodność z Konstytucją części ww. normy, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzucił także błędną wykładnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., poprzez pominięcie celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez niego zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał na brak zastosowania art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. i nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Skarżący wskazał także na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, przyjmując iż sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy do podjęcia działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinął ww. zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że ocenie w postępowaniu sądowadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zakres z kolei tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", stanowiąc, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli w omówionym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2017 r. ([...]) naruszają prawo i dlatego nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 z późn. zm. – u.ś.r.). Przepis art. 17 ust. 1 tej ustawy, powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, wskazuje podmioty uprawnione do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i są to: matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Art. 17 ust. 5 u.ś.r. wymienia w swej treści przesłanki negatywne otrzymania tego świadczenia, zachodzące po stronie osoby sprawującej opiekę, jak też osoby wymagającej opieki. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżący spełnia warunki określone w cyt. wyżej przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jest bowiem osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją i nie ma innych osób spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu, a sprawowanie przez niego opieki nad niepełnosprawną siostrą potwierdza rodzinny wywiad środowiskowy (z dnia [...] kwietnia 2017 r.). Natomiast odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniona została brakiem spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. warunku by niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 (lub w szczególnych przypadkach do ukończenia 25) roku życia. W rozpoznawanej sprawie występuje niemożność ustalenia daty powstania stanu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (siostry skarżącego). Nadto organ II instancji zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (OTK 104/9/A/2014), który w pkt 2 tego wyroku orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, ale rozstrzygnięcia tego nie można odczytywać w oderwaniu od treści uzasadnienia powołanego wyroku, w którym wskazano zarówno przesłanki jakimi kierował się Trybunał, jak i sposób, w jaki należy rozumieć wydane orzeczenie. Zadaniem organu zalecana ustawodawcy korekta stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej zainteresowanego a zaniechanie ustawodawcy w zakresie stanowienia prawa również nie może stanowić podstawy do wydania decyzji zgodnej z jego wnioskiem. W ocenie Sądu, pogląd organów obu instancji nie zasługuje na akceptację. Otóż wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. i w tym też dniu wszedł w życie, gdyż Trybunał nie określił innego terminu w tym zakresie. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje zatem skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" (wyrok dostępny w CBOSA). Uwzględniając zatem wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (zob. wyrok NSA I OSK 1614/16, I OSK 1622/15 – dostępne w CBOSA). Sąd w składzie tu orzekającym podziela prezentowany już w orzecznictwie pogląd, według którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16 – dostępne w CBOSA). Nadmienić również należy, że nie jest trafne i przede wszystkim prawnie istotne powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. Uzasadnienie to zawiera bowiem argumentację mającą przemawiać za wydanym przez Trybunał rozstrzygnięciem – nie zastępuje go jednak. Brak jest też podstaw prawnych do uznania, by stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Jak stwierdził ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16 (dostępny w CBOSA) stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji publicznej uwzględnią stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpoznają wniosek skarżącego z pominięciem kryterium wieku z art. 17 ust. 1b u.ś.r.