VII SA/Wa 679/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. B. – O. i M. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i umarza postępowanie administracyjne, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. B. – O. i M. O. kwotę 1014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] stycznia 2017r. [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B.-O. i M. O. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016r. nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przebudowy zjazdu indywidualnego na publiczny z drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr ew. [...]) na działkę nr ew. [...] obr. [...] w [...]. Organ przytoczył art. 29 ust. 1 pkt 11 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) i wskazał, że [...] sierpnia 2016r. wnioskodawcy zgłosili ww. inwestycję. Postanowieniem z [...] września 2016r. nr [...] organ wojewódzki nałożył obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia. W odpowiedzi 25 października 2016r. inwestorzy przesłali jedynie pismo wyjaśniające, w którym wskazali m.in. że 24 września 2016r. wykonali przebudowę zjazdu. Wojewoda [...] wydał w konsekwencji wniósł sprzeciw do zgłoszenia. W ocenie GINB sprzeciw był zasadny z uwagi na naruszenie art. 30 ust. 5. Organ zaznaczył, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem rozpoczęcia robót budowlanych. W terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, organ może, w drodze decyzji wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Zgodnie z art. 30 ust. 5c i 5d ww. ustawy w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ nakłada postanowieniem obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw. Nałożenie ww. obowiązku przerywa bieg terminu. W art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ustawodawca zakreślił zatem termin, w którym nie można przystąpić do wykonywania robót budowlanych i na ewentualne wniesienie sprzeciwu. Wskazał też, że dla zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu wystarczające jest nadanie decyzji (postanowienia o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia) w placówce pocztowej. Regulacja ta przerzuca na inwestora obowiązek dowiadywania się, czy wydano sprzeciw (postanowienie o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia) i ewentualnie, kiedy została ona przekazana doręczycielowi. Organ odwoławczy podał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż postanowienie z [...] września 2016r. nadano w urzędzie pocztowym [...] września 2016r., a zatem przed upływem 30 dni od daty dokonania zgłoszenia. W dniu 28 października 2016 r. wpłynęło pismo A. B.-O. i M. O. informujące, że przebudowę wykonano. Powyższe zostało również potwierdzone w odwołaniu z którego wynika, że "zgłoszenie dotyczyło kilkudziesięciu metrów kwadratowych kostki brukowej, całe przedsięwzięcie trwało kilka godzin. Roboty zostały zakończone tego samego dnia tj. 24 września 2016 r." GINB, powołując się na orzecznictwo podkreślił, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w przedmiocie zgłoszenia w stosunku do robót, które już wykonano. Nie ma przy tym znaczenia, czy roboty realizowano równoległe ze zgłoszeniem, czy przed zgłoszeniem. W obu sytuacjach obowiązkiem organu jest zakwestionowanie zgłoszenia (wyrok WSA w Poznaniu z 2 kwietnia 2014r., sygn. akt IV SA/Po 1074/13). Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że skoro inwestorzy rozpoczęli realizację inwestycji przed upływem terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, to należy utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. B. – O. oraz M. O. i wnosząc m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7, 77 i 107, art. 39, art. 44, art. 46, art. 109 i art. 110 w zw. z art. 126 kpa oraz art. 30 ust. 5c i ust. 6 Prawo budowlane, prowadzące do naruszenia interesu skarżących poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw w stosunku do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, Skarżący podali, że zamierzając zrealizować przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, po dokonaniu uzgodnień z zarządcą drogi, [...] sierpnia 2016 r. zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych. Termin na ewentualne zgłoszenie sprzeciwu upływał 22 września 2016 r. Datę wykonania robót określono w zgłoszeniu na 24 września 2016 r. Skarżący wskazali, że wobec tego, iż sprzeciw nie został wniesiony wykonali roboty. Po ich wykonaniu tj. 11 października 2016 r. doręczono im postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2016r., nadane w UP [...] września 2016r. Ponadto skarżący podnieśli, że z uzasadnienia postanowienia nie wynika, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej przyjęto, iż zgłoszenie jest wadliwe. Podali, że złożyli pisemne wyjaśnienia, w których podważyli zasadność nałożonych obowiązków. Zdaniem skarżących podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie czy postanowienie jest prawidłowe i podtrzymali zarzuty do postanowienia zawarte w piśmie z 25 października 2016r. i odwołaniu. Wskazali, że postanowienie praktycznie nie zawiera uzasadnienia. Rozwinięcie stanowiska organu I instancji następuje dopiero w uzasadnieniu sprzeciwu. Wojewoda nie dokonał w ogóle analizy zakresu zgłoszonych robót oraz dokonał oceny błędnej, przyjmując, że ma być prowadzona budowa nowego zjazdu, a nie przebudowa zjazdu istniejącego. Zakres złożonej dokumentacji wykracza poza zwykłe rysunki i szkice - wymagane przepisami, bo zawiera opracowania odpowiadające projektowi budowlanemu. Nie jest niczym uzasadnione żądanie złożenia kompletnego projektu budowlanego, skoro przepisy takiego obowiązku nie wprowadzają. Nie jest też zrozumiałe żądanie doręczenia oryginałów dokumentów lub ich poświadczonych odpisów, skoro z art. 30 ust. 2 obowiązek taki nie wynika, a możliwość posłużenia się kserokopią wynika z art. 75 § 1 kpa. Podkreślili, że roboty sprowadzały się do wykonania kilkudziesięciu metrów kwadratowych nawierzchni z kostki betonowej i zakres wymagań, w tym dotyczących składanych dokumentów, powinien być dostosowany do ich zakresu. Zdaniem skarżących, skoro postanowienie Wojewody było nieprawidłowe, to nie mogło skutkować wniesieniem sprzeciwu. Zaskarżona decyzja nie wykazuje przesłanek z art. 30 ust. 6, a przesłanki z art. 30 ust. 5c uważa za nieistotne. W efekcie GINB oparł rozstrzygnięcie na przesłankach pozaustawowych. Na koniec skarżący wskazali, że związanie postanowieniem z art. 30 ust. 5 c Prawa budowlanego następuje od daty skutecznego (w rozumieniu kpa) doręczenia tego postanowienia. Skoro przed skutecznym doręczeniem postanowienie nie wiąże nawet organu, który je wydał, to nie może stanowić przerwania biegu terminu do wniesienia sprzeciwu. Należy więc przyjąć, że postanowienie doręczone 11 października 2016 r. z tą chwilą mogło rodzić dla nich skutki. Nastąpiło to jednak już po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu. Skoro decyzja o sprzeciwie została wydana po upływie 30 dni od dokonania zgłoszenia, a bieg tego terminu nie został skutecznie przerwany, to decyzja ta nie mogła wywołać wiążących skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przebudowy zjazdu indywidualnego na publiczny z drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr ew. [...]) na działkę nr ew. [...] obr. [...] w [...]. Przypomnieć zatem na wstępie trzeba, że instytucja zgłoszenia stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., który wymaga załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania (zob. A. Kosicki, Komentarz do art. 30 ustawy - Prawo budowlane). W tej sytuacji, milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych - oczywiście przy założeniu, że chodzi o inwestycję podlegającą tej formie reglamentacji, a nie pozwoleniu na budowę. Natomiast jeżeli organ zdecyduje się wnieść sprzeciw (w trybie np. art. 30 ust. 5c lub ust. 6 ustawy), to następuje wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami k.p.a. Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa zatem 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ musi bowiem mieć czas na zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem (por. wyrok NSA z 17 maja 1999 r., IV SA 747/97; wyrok NSA z 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00, ONSA 2004 nr 2, poz. 49; wyrok NSA z 25 lipca 2006 r., II OSK 956/05, ONSA i WSA 2007 nr 1, poz. 12; wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06). Oczywiste jest zatem, że postanowienie o uzupełnieniu braków zgłoszenia winno być doręczone zgłaszającemu przed upływem terminu 30 dniowego (art. 30 ust. 5 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji) przewidzianego na wniesienie decyzji o sprzeciwie, z upływem którego - w przypadku braku sprzeciwu - strona może legalnie przystąpić do wykonania zgłoszonych robót budowlanych. Wobec powyższego zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie zgłoszenie wpłynęło do organu [...] sierpnia 2016r. Termin 30 dniowy, w którym skarżący winni powstrzymać się od wykonania robót budowlanych upływał zatem z dniem 22 września 2016r., co oznacza, że skarżący mogli przystąpić do realizacji zgłoszonych robót budowlanych 23 września 2016r. Natomiast postanowienie wzywające do uzupełnienia braków i nieprawidłowości zgłoszenia, wydane w trybie art. 30 ust. 5 c Prawa budowlanego – abstrahując od jego zasadności – pomimo, iż wydane [...] września 2016r., zostało doręczone skarżącym dopiero 11 października 2016r., jak wynika z dowodu potwierdzenia odbioru. Postanowienie to nie mogło zatem przerwać 30 dniowego terminu, o którym mowa wyżej, skoro termin ten już upłynął, a inwestorzy mogli przystąpić do wykonania przebudowy zjazdu, już 23 września, co – jak wyjaśnili - miało miejsce 24 września 2016r. i zważywszy na zakres robót budowlanych (przebudowa polegająca jedynie na poszerzeniu zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego), w tym samym dniu zostały wykonane. W konsekwencji powyższych ustaleń doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji) mającego wpływ na wynik sprawy, bowiem organ architektoniczno - budowlany I instancji utracił możliwość wniesienia w dniu 8 listopada 2016r. decyzji o sprzeciwie do zgłoszonych robót budowlanych, które zostały prawidłowo rozpoczęte po upływie zakreślonego ustawowo terminu i wykonane w całości przed doręczeniem postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia. Powyższe oznacza, że w omawianej sytuacji organ II instancji winien był uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe, doszło zatem do naruszenia również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z podanych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 145 § 3 k.p.a., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku, a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.