II SA/Gd 549/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skarg M. H. oraz R. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargi. Postanowieniem z dnia 9 maja 2017 r., wydanym na podstawie art. 59 § 1 w związku z art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił R. H. przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 30 maja 2012 r., nr [..]. Powyższy tytuł wykonawczy został wystawiony w celu wyegzekwowania, nałożonego na M. H. i R. H. ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2001 r., obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach 9,80 m x 8,20 m, trwale połączonego z gruntem, realizowanego na działce nr [..] w m. B. Organ pierwszej instancji wskazał, że zarzuty wniesiono w dniu 30 października 2012 r., a więc z przekroczeniem terminu, który upłynął w dniu 8 czerwca 2012 r. Jak ustalił organ, ze zwrotnego poświadczenia odbioru odpisu tytułu wykonawczego wynika, że doręczyciel przekazał w dniu 31 maja 2012 r. przesyłkę z ww. dokumentem, pod adresem R. H., dorosłemu domownikowi – G.H., która zobowiązała się przekazać przesyłkę adresatowi, a okoliczność ta została potwierdzona podpisem G. H. Doszło zatem w dniu 31 maja 2012 r. do skutecznego doręczenia zastępczego R. H. tytułu wykonawczego. Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, przywrócenie terminu nie może nastąpić w sytuacji, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W ocenie organu brak jest przesłanek do przywrócenia terminu do zgłoszenia zarzutów. W zażaleniach na powyższe postanowienie M.H. i R. H. zarzucili naruszenie art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) – dalej jako "p.e.a.", oraz art. 124 § 1 i 1 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący, wskazując na treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017 r., wydanych w sprawach o sygnaturach akt II OSK 2188/14 oraz II OSK 2141/14, oddalających skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r., o sygnaturach akt odpowiednio - II SA/Gd 920/13 oraz II SA/Gd 916/13, podkreślili, że powyższe orzeczenia sądowe dotyczą postępowań kasacyjnych, a tym samym wniosek o przywrócenie terminu i zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego powinny być rozpatrzone merytorycznie. Organ pierwszej instancji nie zastosował się natomiast do oceny prawnej i wskazań wynikających z prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. W ocenie skarżących organ pierwszej instancji nie uwzględnił stanowiska przedstawionego w piśmie stron z dnia 3 kwietnia 2017 r. Skarżący R.H. podniósł przy tym, że uchybienie terminu do wniesienia zarzutów nastąpiło bez jego winy, gdyż nie doręczono mu odpisu tytułu wykonawczego, a o wystawieniu tytułu wykonawczego zawiadomiła go w dniu 29 października 2012 r. M. H. Zdaniem skarżącego, nie rozpoczął dla niego biegu termin do wniesienia zarzutów, a tym samym nie został również pouczony o możliwości wniesienia zarzutów. Skarżąca M. H. również stwierdziła, że R. H. nie doręczono odpisu tytułu wykonawczego, sama zaś nie została prawidłowo pouczona o możliwości wniesienia zarzutów. Jak podniosła, pouczenie o możliwości wniesienia zarzutów było niejasne, zostało umieszczone drobnym drukiem na drugiej stronie tytułu wykonawczego i skarżąca nie zrozumiała jego treści. W jej ocenie z pouczenia nie wynika, gdzie się wnosi zarzuty. Nadto skarżący stwierdzili, że byli przekonani o zalegalizowaniu budowy, gdyż Wójt Gminy objął obiekt nakazami płatniczymi. Skarżący uznali w związku z tym, że decyzja dotycząca rozbiórki jest bezprzedmiotowa i wygasła, a zatem nie będzie egzekwowana. Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji sporządził też błędne uzasadnienie postanowienia, albowiem bezzasadnie uznał, iż nie wystąpiły przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia R. H. i zażalenia M. H., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu drugiej instancji, powody uchybienia terminowi do zgłoszenia zarzutów, podane we wniosku R.H. o przywrócenie terminu, nie świadczą o należytej dbałości i staranności strony postępowania egzekucyjnego o swoje interesy. Nie można sugerowanego przez stronę rzekomego niedoręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego, a także jego osobistych przekonań o legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, uznać za dowód na przeszkody uniemożliwiające dokonanie czynności zgłoszenia zarzutów w ustawowo określonym terminie. Organ drugiej instancji podkreślił przy tym, że R. H. otrzymał odpis tytułu wykonawczego w dniu 31 maja 2012 r. na wskazany adres zamieszkania. Organ odwoławczy uznał też, że organ pierwszej instancji zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w przywołanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, że: - "uchybienie terminowi (7 dni) powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej, co prowadzić może do zamknięcia drogi dalszego postępowania"; - "stanowisko strony przedstawione w piśmie z dnia 03.04.2017r." nie miało wpływu na interpretację faktu uchybienia terminowi do zgłoszenia zarzutów. W odrębnych skargach na powyższe postanowienie M. H. i R. H. powtórzyli zarzuty i argumentację zawarte w zażaleniach na postanowienie organu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedziach na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 550/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sprawę ze skargi R. H. na opisane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi M. H. na to samo postanowienie i zarządził prowadzenie połączonych spraw pod sygnaturę akt II SA/Gd 549/17. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego orzeczenia stanowi art. 58 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2), przy czym przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Z powołanej regulacji wyraźnie wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony; zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu; zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przy ocenie braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1257/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Przywrócenie terminu może więc mieć miejsce wtedy, gdy jego uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największej staranności. Przywrócenie terminu nie jest natomiast możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Obowiązkiem wnoszącego prośbę o przywrócenie terminu jest uprawdopodobnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w terminie. Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. jest środkiem zastępczym dowodu nie dającym pewności, lecz jedynie czyniącym wiarygodne twierdzenia o danym fakcie, który wskazuje na niemożliwość dokonania danej czynności z powodu przeszkód niemożliwych do przezwyciężenia. Przywrócenie terminu mogą uzasadniać wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw, uniemożliwiały dokonanie czynności w przewidzianym terminie. Uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminowi, strona powinna stosowną argumentacją uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że skarżący wykazali istnienie przesłanki z art. 58 k.p.a. Na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 30 maja 2012 r., nr [..], organ wszczął egzekucję. Odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone skutecznie w dniu 31 maja 2012 r. zarówno zobowiązanej M. H. (okoliczność bezsporna), jak i zobowiązanemu R. H. Tytuł wykonawczy zawierał pouczenie o prawie do wniesienia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego sporządzone według obowiązującego wzoru. Skuteczności doręczenia tytułu wykonawczego R. H. nie mogły podważyć jego twierdzenia podnoszone w skardze. Przeczy im bowiem znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru przez dorosłego domownika, wysłanego do skarżącego, tytułu wykonawczego. Należy przy tym podkreślić, że tytuł wykonawczy został wysłany na adres podany przez skarżącego, tj. ul. M. 5, [..]. Bezzasadnie również, wobec znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru, skarżący poddają w wątpliwość (z uwagi na doręczenia dokonane pod różnymi adresami), możliwość doręczenia tytułu wykonawczego obu zobowiązanym w tej samej dacie. Termin do wniesienia zarzutów niewątpliwie zatem zaczął biec dla skarżącego R. H.od dnia doręczenia mu tytułu wykonawczego. W ocenie skarżących, zarzutów nie wnieśli w terminie, gdyż pozostawali w przeświadczeniu, że budowa obiektu budowlanego, którego dotyczył tytuł wykonawczy, została zalegalizowana, a w konsekwencji tego decyzja nakazująca rozbiórkę wygasła i nie będzie egzekwowana. Samo przekonanie (i to mylne, co należy zaznaczyć) skarżących o nieistnieniu obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nie stanowi, w ocenie Sądu, niezależnej od skarżących przyczyny niezachowania terminu do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania tego obowiązku. Przeciwnie, świadczy jedynie o tym, że skarżący bezpodstawnie sądząc, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nie podlega egzekucji, w sposób lekkomyślny zignorowali znaczenie doręczonego im tytułu wykonawczego, odstępując od terminowego, a zatem skutecznego, wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podniesiona zatem przez skarżących okoliczność nie uprawdopodobnia w żaden sposób braku ich winy w uchybieniu terminu. Niezasadny był przy tym zarzut o nieprawidłowym, to jest - jak twierdziła skarżąca M. H. - niejasnym i niezrozumiałym dla niej pouczeniu o możliwości wniesienia zarzutów. Wskazać bowiem należy, że przedmiotowy tytuł wykonawczy był sporządzony ściśle według wzoru wynikającego z przepisów prawa. Poza tym, rolą pouczenia jest przede wszystkim wskazanie prawidłowego trybu zaskarżenia danego aktu. W pouczeniu zawartym w kwestionowanym tytule wykonawczym stwierdza się, że zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W pouczeniu tym wskazano zatem prawidłowy środek zaskarżenia oraz termin do jego wniesienia, wobec zaś faktu, że organem egzekucyjnym w sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, oczywistym było, że właściwym organem, do którego wnosi się zarzuty, jest tenże organ, co wynika jednoznacznie z treści art. 27 § 1 pkt 9 p.e.a. Pouczenie wskazywało na prawidłowy tryb zakwestionowania przez skarżących przedmiotowego tytułu wykonawczego, a ich zaniechanie w zakresie skorzystania z tego trybu prowadziło do niekorzystnych dla nich skutków procesowych. Nadto bezzasadnie zarzucali skarżący naruszenie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 października 2013 r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2013 r., oddalające zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego R. H. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach rzutu 9,80 m x 8,20 m, trwale związanego z gruntem, wybudowanego na działce nr [..] w B. bez wymaganego pozwolenia na budowę, wynikającego z prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2001 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, że powyższe postanowienie oddalające zarzuty było przedwczesne, bowiem organ egzekucyjny rozpatrzył zarzuty zgłoszone po upływie ustawowego terminu, natomiast nie odniósł się do wniosku o przywrócenie tego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 920/13, oddalił skargi M. H. i R. H. na postanowienie organu drugiej instancji z dnia 4 października 2013 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2016r. sygn. akt II OSK 2188/14 oddalił skargę kasacyjną ww. osób. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ze zwrotnego poświadczenia odbioru odpisu tytułu wykonawczego z dnia 30 maja 2012 r. wynika, iż doręczyciel przekazał w dniu 31 maja 2012 r. przesyłkę z ww. dokumentem, pod adresem zobowiązanego R. H., dorosłemu domownikowi – G. H., która zobowiązała się przekazać przesyłkę adresatowi. Okoliczność ta potwierdzona została podpisem G.H. Doszło zatem w dniu 31 maja 2012 r. do skutecznego doręczenia R. H. tytułu wykonawczego. R. H. wniósł zarzuty w dniu 30 października 2012 r., a więc ze znacznym przekroczeniem terminu, który upływał w dniu 8 czerwca 2012 r. Odrębnym pismem (również z datą 30 października 2012 r.) wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów. Aby zatem organ egzekucyjny mógł odnieść się merytorycznie do podnoszonych w zarzutach kwestii, musiał najpierw ocenić zasadność wniosku o przywrócenie terminu, dopiero bowiem po przywróceniu terminu można było uznać zarzuty za skutecznie wniesione (co nie oznaczałoby ich zasadności). Tymczasem w niniejszej sprawie organ egzekucyjny I instancji wydał postanowienie o oddaleniu zarzutów nie bacząc na fakt wniesienia ich po terminie, jak i na fakt złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając ponownie sprawę, dokonał analizy wniosku zobowiązanego R. H. z dnia 30 października 2012 r. o przywrócenie terminu do zgłoszenia zarzutów, rozstrzygając zgodnie z oceną prawną wyrażoną w ww. wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz kierując się wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tych wyrokach. Zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane również zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2141/14, oddalającym skargę kasacyjną R. H. i M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 916/13, mocą którego oddalone zostały skargi R.H. i M. H. od postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2013 r. uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2013 r., oddalające zarzuty zgłoszone przez zobowiązaną M. H. w sprawie prowadzenia tego samego postępowania egzekucyjnego. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, M. H. wniosła zarzuty w dniu 30 października 2012 r., a więc ze znacznym przekroczeniem terminu, który upływał w dniu 8 czerwca 2012 r.). Odrębnym pismem (również z datą 30 października 2012 r.) wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów. Aby zatem organ egzekucyjny mógł odnieść się merytorycznie do podnoszonych w zarzutach kwestii, musiał najpierw ocenić zasadność wniosku o przywrócenie terminu, dopiero bowiem po przywróceniu terminu można było uznać zarzuty za skutecznie wniesione (co nie oznaczałoby ich zasadności). Tymczasem w niniejszej sprawie organ egzekucyjny I instancji wydał postanowienie o oddaleniu zarzutów, nie bacząc na fakt wniesienia ich po terminie, jak i na fakt złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Na ocenę okoliczności dotyczących uchybienia terminowi do zgłoszenia zarzutów nie miała wpływu treść pisma skarżącego R. H. z dnia 3 kwietnia 2017 r. przedłożonego organowi pierwszej instancji. Organ rozstrzygnął wniosek o przywrócenie terminu do zgłoszenia zarzutów zgodnie z intencją strony, przy czym argumentacja zawarta w ww. piśmie została rozpatrzona przez organy rozstrzygające wniosek o przywrócenie terminu. Natomiast wobec uchybienia terminu do zgłoszenia zarzutów oraz wydania postanowienia o odmowie przywrócenia tego terminu brak było podstaw do merytorycznego rozpatrywania zarzutów zgłoszonych przez stronę. Natomiast zawarte w zażaleniach na postanowienie organu pierwszej instancji zarzuty błędnego uzasadnienia, w którym organ ten bezzasadnie uznał, że nie wystąpiły przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów, nie mogły prowadzić do uwzględnienia zażaleń, albowiem podjęcie określonego rozstrzygnięcia, po dokonaniu oceny wystąpienia przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a., nie oznacza, że uzasadnienie zostało sporządzone nieprawidłowo. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargi jako niezasadne.