II SA/Go 1026/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skarg A.W. i R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...]. W dniu 7 listopada 2014 r. P sp. z o.o. (dalej zwana spółką) złożyła do Urzędu Miasta wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] przy ul. [...]. Natomiast jako rodzaj inwestycji spółka wskazała: wieżę stalową o wysokości 54,45 m, trzy szafy o wymiarach: wysokość 1,8 m, szerokość 0,8 m, głębokość 0,8 m dla umieszczenia urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz energetyczną linię kablową (przyłącze). Do wniosku dołączono załączniki w postaci: kopii mapy zasadniczej obejmującej teren, którego dotyczy wniosek i obszaru, na który będzie oddziaływać oraz ,,kwalifikację środowiskową dla instalacji urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym przy ul. [...]". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Burmistrz Miasta ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W następstwie złożenia odwołania powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a to w związku z uchybieniami materialnoprawnymi i procesowymi jakich dopuścił się organ I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Burmistrz Miasta – powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1, art. 53, art. 54, art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r, poz. 778 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.p.), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588)oraz art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – określanej dalej jako u.g.n.) ustalił dla P sp. z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącą na działce nr [...],przy ul. [...] (pkt I-III). Określając warunki zabudowy wynikające z analizowanego obszaru organ podał, iż jest to teren infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt IV). Ponadto określono, iż inwestycja obejmuje następujący zakres prac: budowę wieży o konstrukcji stalowej i wysokości 54,45 m, budowę trzech szaf o wymiarach: wysokość 1,8 m, szerokość 0,8 m, głębokość 0,8 m dla umieszczenia urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz budowę przyłącza kablowego, energetycznego (pkt V). W decyzji określono także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (ponowny pkt V), warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt VI), warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (VII), warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (VIII), wymagania dotyczące ochrony osób trzecich (IX). Do decyzji załączono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zał. 1) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie (zał. 2). Na wstępie uzasadnienia powyższej decyzji organ podał, iż planowana inwestycja, określona we wniosku, zaliczona jest do inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym w zakresie utrzymywania oraz wykonywania robót budowlanych łączności publicznej i sygnalizacji zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. Po analizie stanu prawnego organ wyjaśnił, iż dla przedmiotowej działki została wydana dla spółki P decyzja Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. ustalająca lokalizację celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej sieci telefonii komórkowej, jednakże dotyczyła ona odmiennych parametrów planowanego zamierzenia, stąd uznano, iż przedmiot sprawy nie jest tożsamy z rozpoznawaną sprawą. Następnie Burmistrz stwierdził, iż inwestycja objęta przedmiotową decyzją nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ parametry charakteryzujące przedmiotową inwestycję, takie jak: częstotliwość, moc promieniowania dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, nie spełniają kryteriów wyznaczonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71 – określanego dalej jako rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.). Jednocześnie organ dodał, iż dla przedmiotowej inwestycji, pod kątem kwalifikacji przedsięwzięcia na gruncie ustawy środowiskowej, toczyło się z wniosku inwestora odrębne postępowanie administracyjne o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji tego przedsięwzięcia, zakończone decyzją ostateczną Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], w którym dokonano już oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organ wskazał przy tym na związanie powyższą decyzją w przedmiotowym postępowaniu. Organ podał również, iż w trakcie postępowania zgłoszony został sprzeciw mieszkańców wobec planowanej inwestycji. Ustosunkowując się do niego organ wyjaśnił, że on nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli spełnione są wymogi określone przepisami prawa. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o samej kwestii lokalizacji danej inwestycji, zaś szczegółowe rozwiązania techniczne, w tym konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, są realizowane na etapie pozwolenia na budowę. Następnie Burmistrz stwierdził, iż planowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w przepisach odrębnych, a tym samym nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 56 u.p.z.p. Dodał też, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 oraz 62 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja lokalizowana jest na terenie, na którym gmina nie posiada obowiązującego planu miejscowego. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wnieśli: A. i R.W., P.G., T. i J.G., D.K., D.S. oraz A.S., wyrażając w nim swoje niezadowolenie ze skarżonej decyzji. Podnieśli, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być w bezpośrednim sąsiedztwie działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi, wobec czego jako pobliscy mieszkańcy, obawiają się negatywnego wpływu tej inwestycji na: zdrowie ludzi, które będzie zagrożone wskutek emisji promieniowania elektromagnetycznego, utratę walorów krajobrazowych pobliskich terenów, spadek wartości nieruchomości położonych w pobliżu planowanej inwestycji oraz inne jeszcze niedogodności, takie jak hałas, wibracje czy oświetlenie planowanej inwestycji oraz brak podania informacji dotyczącej typów i mocy anten sektorowych oraz radioliniowych, jak również przepisu prawa, z którego wynikałoby, że w przypadku realizacji tej inwestycji moc anten nie ma znaczenia przy dokonywaniu klasyfikacji przedsięwzięcia zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Wobec nieusunięcia braków formalnych w odniesieniu do odwołań A.S. oraz D.S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] stwierdziło ich niedopuszczalność. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołań: A. i R.W., P.G., T. i J.G. oraz D.K. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art, 52 ust. 1, art. 53 ust. 3 i art. 54 pkt 3 u.p.z.p. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy za niesporne w sprawie uznał, iż inwestycja objęta wnioskiem, zalicza się do inwestycji celu publicznego, w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. jako realizująca cel, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. Kolegium wskazało, iż wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje wyłącznie na wniosek inwestora, wskazując na wymogi formalne związane z powyższym wnioskiem określone w art. 52 u.p.z.p. Według organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ parametry charakteryzujące przedmiotową inwestycję, takie jak: częstotliwość, moc promieniowania dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny - nie spełniają kryteriów wyznaczonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i f rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Ponadto, jak wynika z treści § 3 ust.1 pkt. 8 powyższego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust.1 pkt 7 z wyłączeniem radiolinii. Zatem anteny radioliniowe (radiolinie) w ogóle są wyłączone spod regulacji tego rozporządzenia. Kolegium, podobnie jak organ I instancji, wskazało na decyzję ostateczną Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] wydaną w toku odrębnego postępowania administracyjnego o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji tego przedsięwzięcia, która wiąże organ w przedmiotowym postępowaniu. Niezależnie od powyższego Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi spełniać nie tylko wymogi określone w art. 107 k.p.a., ale również te z art. 53 ust. 3 i art. 54 u.p.z.p., zwłaszcza powinna zawierać obligatoryjne elementy materialne, jak ustalenie linii rozgraniczających teren inwestycji (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.), które organ I instancji obowiązany jest zawrzeć w załączniku graficznym do decyzji, którym może być wyłącznie kopia mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - kopia mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmuje teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Organ podał, iż przedmiotowa w sprawie decyzja posiada załącznik w postaci kopii mapy, przedstawiający linie rozgraniczające teren inwestycji. Następnie Kolegium - odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących braku podania w zaskarżonej decyzji informacji dotyczącej typów i mocy anten sektorowych oraz radioliniowych, jak również przepisu prawa, z którego wynikałoby, że w przypadku realizacji tej inwestycji moc anten nie ma znaczenia przy dokonywaniu klasyfikacji przedsięwzięcia zgodnie z przepisami rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. - wskazało, że należy je pominąć, ponieważ dla przedmiotowej inwestycji toczyło się z wniosku inwestora odrębne postępowanie administracyjne o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji tego przedsięwzięcia, zakończone wspomnianą decyzją ostateczną Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2015r., w toku którego dokonano już oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a ustalenia dokonane w tym postępowaniu są wiążące dla organu wydającego decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących obaw odwołujących związanych z negatywnym wpływem tej inwestycji na: zdrowie ludzi, które będzie zagrożone wskutek emisji promieniowania elektromagnetycznego, utratę walorów krajobrazowych pobliskich terenów, spadek wartości nieruchomości położonych w pobliżu planowanej inwestycji oraz inne jeszcze niedogodności, Kolegium wskazało, że nie mogą one stanowić podstawy dla wydania decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie, bowiem stosownie do treści art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgłoszone w powyższym zakresie zarzuty stanowią jedynie wyraz obaw okolicznych mieszkańców, nie znajdujących jednakże umocowania w naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, iż nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.). Kolegium dodało, iż ochrona prawnego interesu odwołujących w granicach obowiązującego prawa materialnego została określona jako jej obligatoryjny element w pkt. IX str. 3 zaskarżonej decyzji. Na etapie ustalania warunków zabudowy ochrona ta nie może być zapewniona szczegółowo i całościowo, zwłaszcza, że decyzja ta stosownie do treści art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ podkreślił, iż szczegółowe zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji skargi o tożsamej treści do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wywiedli A.W. (sygn. akt II SA/Go 1026/17) i R.W. (sygn. akt II SA/Go 1027/17), będący współwłaścicielami tej samej nieruchomości położonej w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Sprawa ze skargi R.W. na podstawie postanowienia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1027/17, została połączona ze sprawą ze skargi A.W. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Go 1026/17. Skargi złożyli również J.G., P.G., T.G. i D.K., jednakże zostały one prawomocnymi postanowieniami odrzucone w sprawach o sygn. akt II SA/Go 1018/17, II SA/Go 1019/17, II SA/Go 1020/17, II SA/1023/17. Przy czym wyżej wymienieni skarżący mieli w niniejszej sprawie status uczestników postępowania. A.W. i R.W. w swych skargach wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zarzucili organom przede wszystkim niezsumowanie parametrów charakteryzujących obiekt dla oceny, czy zalicza się on do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz brak informacji na temat rzeczywistej mocy promieniowania anten sektorowych w związku z ich wzajemnym oddziaływaniem. Skarżący zwrócili uwagę, iż planowana inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ale na podstawie częstotliwości i mocy promieniowania dla pojedynczej anteny, bez zsumowania mocy powyższych anten. Ponadto skarżący w związku z planowaną inwestycją wyrazili obawy o swoje bezpieczeństwo zdrowotne, uciążliwości z uwagi na hałas i wibracje oraz utratę wartości ich nieruchomości. Zwrócili również uwagę na istotną zmianę do jakiej doprowadziłaby realizacja przedmiotowej inwestycji powodującą naruszenie ładu przestrzennego, walorów krajobrazowych i architektonicznych. W odpowiedzi na powyższe skargi organ wniósł o ich oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zarzuty podniesione w skargach, jako stanowiące powtórzenie zarzutów przywołanych w odwołaniach, organ uznał za nieuzasadnione, wskazując na argumentację wcześniej przywołaną w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu zarzut naruszenia ładu przestrzennego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż do przedmiotowej inwestycji nie stosuje si ę art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do zarzutu kwalifikacji przedsięwzięcia na gruncie ustawy środowiskowej organ ponownie wskazał, iż kwestia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko została już dokonana w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. i jest ona dla organu wiążąca. Natomiast co do obaw skarżących w zakresie ich zdrowia i bezpieczeństwa w związku z planowaną inwestycją organ wyjaśnił, iż nie może stanowić to podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oraz że nie znajdują one umocowania w naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w razie braku planu miejscowego – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w powyższym zakresie wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, jednakże jest ona istotna dla jego przebiegu, gdyż zgodnie z treścią art. 55 u.p.z.p., wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: (1) rodzaj inwestycji, (2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: (a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, (b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, (c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, (d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, (e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali z zastrzeżeniem art. 52 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast w myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (określający szereg wymagań m.in. dotyczących ładu przestrzennego, architektonicznego, krajobrazowego, prawa własności itd.), nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego Z punktu widzenia rozpoznania przedmiotowej sprawy istotne znaczenie miał przede wszystkim charakter inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Skarżąca spółka we wniosku inicjującym postępowanie podała, iż planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego obejmującą budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, dalej wskazując przy charakterystyce inwestycji, iż dotyczy ona: wieży stalowej o wysokości 54,45 m, trzech szaf o wymiarach: wysokość 1,8 m, szerokość 0,8 m, głębokość 0,8 m dla umieszczenia urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz energetycznej linii kablowej (przyłącza). Z kolei w załączonej do wniosku ,,Kwalifikacji środowiskowej" podano, iż na planowanej wieży antenowej inwestor zamierza zainstalować urządzenia radiokomunikacyjne. W pkt 2.3 cyt. kwalifikacji sprecyzowano, iż planowana jest instalacja sześciu anten sektorowych oznaczonych jako BSA 1047. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, organy określając rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, powieliły treść wniosku skarżącej spółki, wskazując wyłącznie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącą obejmującą budowę stalowej wieży z szafami i przyłączem energetycznym. W treści decyzji w ogóle nie odniesiono się natomiast do kwestii montażu anten, ich ilości i ewentualnej ich mocy promieniowania. Na podstawie tak określonej treści wniosku i dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy organy, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, w uzasadnieniu decyzji przyjęły, iż inwestycja, obejmująca budowę infrastruktury telekomunikacyjnej w zakresie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z montażem szaf dla urządzeń nadawczo-odbiorczych, stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu gminnym w zakresie utrzymywania oraz wykonywania robót budowlanych łączności publicznej i sygnalizacji zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. Jak wynika z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez wyrażenie "inwestycja celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu powołanej ustawy jest m.in. budowa oraz utrzymanie i wykonywanie robót budowlanych, obiektów i urządzeń łączności publicznej. Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.g.n. przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. W myśl zaś art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1907) infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji, natomiast publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego). W świetle cytowanych powyższej przepisów prawa uznać należy, iż inwestycją celu publicznego może być tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma jedynie sprzyjać wykonaniu wskazanego celu. Cel publiczny w tym zakresie związany jest z kwestią dostępności usług telekomunikacyjnych dla ogółu użytkowników – nie zaś stricte z pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej, do której niewątpliwie zalicza się sam maszt lub wieża antenowa. Koniecznym zatem elementem inwestycji w zakresie łączności publicznej – prócz budowy wieży antenowej wraz z szafami oraz przyłącza energetycznego – jest montaż anten nadawczo – odbiorczych, które zapewniają tę łączność. Tylko inwestycja w takim kształcie stanowi o realizacji celu publicznego. W ocenie Sądu w przypadku decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie rodzaju inwestycji przez wskazanie, iż ma być zrealizowana wieża antenowa wraz z szafami do umieszczenia urządzeń nadawczo-odbiorczych i przyłącze energetyczne, a konieczne jest także wskazanie o dopuszczeniu montażu anten nadawczo – odbiorczych, które zapewniają łączność publiczną i w którym to elemencie decyzji lokalizacyjnej skupia się istota zgody na lokalizację inwestycji celu publicznego, z precyzyjnym wskazaniem z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży i ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny winny być skierowane. Wyrażone powyżej stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 1342/09, z dnia 24 maja 2017 r., sygn.akt II OSK 2422/15, z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1506/06, z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2538/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 897/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 186/09). W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ustalającej inwestycję celu publicznego powinna być zatem tak sformułowana, aby można było stwierdzić, czy rzeczywiście dotyczy ona inwestycji celu publicznego. Tymczasem będąca przedmiotem kontroli Sądu decyzja lokalizacyjna pomija wyposażenie wieży antenowej w anteny nadawczo-odbiorcze, przy czym zauważyć należy, iż ten istotny element nie został także ujęty w treści wniosku inicjującego postępowanie. Informacje na temat anten znajdują się jedynie w załączniku do wniosku tj. ,,Kwalifikacji środowiskowej". Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, iż w zaskarżonej decyzji pominięty został element decydujący o stwierdzeniu czy w istocie przedmiotowa decyzja ustala lokalizację inwestycji, której można by prawnie przypisać walor "inwestycji celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stwierdzić należy, iż taki stan jest nie do zaakceptowania także z uwagi na zasadę praworządności, ponieważ tylko określone inwestycje mogą korzystać z preferencji prawnych jakie daje możliwość uzyskania dla inwestycji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy mieć na uwadze, iż zamierzenia publiczne są uprzywilejowane względem pozostałych inwestycji, m.in. poprzez ułatwienia proceduralne, zmniejszone wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, podwyższoną ochronę trwałości decyzji lokalizacyjnej, a zwłaszcza możliwość wywłaszczenia terenów na cele publiczne bądź ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli. Z tych względów wskazane jest, aby w sposób zawężający interpretowany był katalog sytuacji, w których wydawane są decyzje o lokalizacji celu publicznego (por. W. Szwajdler /red./, Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, WK 2013, s. 89). W piśmiennictwie wskazuje się, że o publicznym charakterze inwestycji decyduje tylko i wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, jeżeli ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym, krajowym, a nawet międzynarodowym. Uwidacznia się w tym założenie ustawodawcy, że decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dotyczyć będą zawsze inwestycji służących ogólnie pojętemu interesowi publicznemu, w oderwaniu od statusu prawnego inwestora, jednak nie każda inwestycja służąca ogólnie pojętemu interesowi publicznemu będzie realizowana na podstawie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Wyraźnym zamysłem ustawodawcy jest ograniczenie możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnych tak, aby zasadą było wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, które z kolei podlegają daleko idącym ustawowym rygorom. (por. Z. Niewiadomski /red./, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 406). Ponadto stwierdzić należy, iż opisane powyżej uchybienie powoduje brak zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami u.p.z.p., w szczególności z przepisami art. 54 pkt 2 i art. 55 u.p.z.p. Stosownie bowiem do art. 54 pkt 2 u.p.z.p. decyzja lokalizacyjna powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Skoro zaś z treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. wynika, że przy oddziaływaniu na środowisko ma znaczenie równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) anten oraz wyznaczona dla poszczególnych anten odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten, decyzja lokalizacyjna powinna określać ilość, moc i kierunek ustawienia anten. Uwzględnić należy, że stosownie do art. 56 u.p.z.p. decyzja lokalizacyjna musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a więc uwzględniać zasady ochrony środowiska. Ponadto zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja lokalizacyjna jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Tym samym decyzja lokalizacyjna powinna rozstrzygać o dopuszczalności wnioskowanego zamierzenia, w tym ilości anten, ich mocy oraz kierunku. W zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w pkt VI. 5. w zaskarżonej decyzji organ podał, iż zabrania się przekroczenia progów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., a dla podanych równoważnych mocy promieniowanych izotropowo, zabrania się przekraczania odległości występowania pól elektromagnetycznych o wartościach granicznych zapisanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organy odnosząc się do kwestii oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko z punktu widzenia kwalifikacji jej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. , wskazały na fakt związania decyzją ostateczną Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], o umorzeniu postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji tego przedsięwzięcia z uwagi na brak wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz konieczności oceny oddziaływania na środowisko. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 – określanej dalej jako u.u.i.ś.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. Przy czym uznać należy, iż dotyczy to także decyzji umarzających postępowanie w tym przedmiocie z uwagi na stwierdzenie braku obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, a taką jest decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. W art. 72 ust. 1 pkt 2 wymieniono, co prawda tylko decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na podstawie u.p.z.p., nie wskazując na decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże uznać należy, iż powyższy przepis odnieść można także do decyzji o lokalizacji inwestycji, mając na uwadze, iż do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio znaczną część przepisów dotyczących decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz, że obie te instytucje uregulowane są w tym samym rozdziale u.p.z.p., spełniając w istocie ten sam cel, tylko w odniesieniu do różnych przedsięwzięć. Wykładnia celowościowa i systemowa powyższych przepisów, prowadzi do wniosku, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, byłaby dla tego organu wiążąca. Jednakże zdaniem Sądu związanie, o którym mowa powyżej dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy obie decyzje dotyczą dokładnie tej samej inwestycji. Tożsamość ta powinna znajdować swoje odzwierciedlenie w treści tychże decyzji. W przedmiotowej sprawie brak jest takiej jednoznaczności, gdyż, o czym była mowa wcześniej, zaskarżona decyzja wskazuje na budowę wieży z szafami na umieszczenie urządzeń nadawczo-odbiorczych wraz z przyłączem energetycznym, nie odnosząc się w ogóle do montażu anten, natomiast w treści decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., przy opisie planowanej inwestycji, wskazano, iż obejmować będzie ona poza budową wieży wraz z infrastrukturą, instalację anten sektorowych i radioliniowych, z podaniem ich mocy i rozmieszczenia. Wobec powyższego nie można stwierdzić, iż obie decyzje dotyczą dokładnie tej samej inwestycji. Decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. zawiera analizę odnoszącą się do umieszczenia określonych anten sektorowych i radioliniowych, o określonych parametrach, a zatem nie sposób uznać, iż organ wydając zaskarżoną decyzję, w której nie określa ilości, rodzaju i rozmieszczenia ewentualnych anten, jest związany decyzją umarzającą z dnia [...] czerwca 2015 r. Ponadto zdaniem Sądu nawet przy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i związaniu organu decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 86 u.u.i.o.ś, przyjąć należy, iż jeżeli w przekonaniu tego organu któryś z elementów rozstrzygnięcia narusza prawo – nie może tego zignorować, ale musi – w celu doprowadzenia stanu istniejącego do stanu zgodnego z prawem – zawiadomić organ właściwy do wszczęcia postępowania weryfikującego (wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.) i w przypadku jego wszczęcia na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania, w którym oceniana jest prawidłowość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1561/16, K. Gruszecki, U.u.i.ś. Komenatrz, Lex 2013, t. 2 do art. 86 ). Stąd też w sytuacji, gdy strony wskazują na wadliwość tej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, organ wydający decyzję o lokalizacji celu publicznego powinien rozważyć, czy nie zachodzi potrzeba zainicjowania tego rodzaju postępowania i dać temu wyraz poprzez podjęcie stosownych czynności, względnie odnieść się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego jednak nie uczyniono w niniejszej sprawie w kontekście formułowanych przez skarżących zarzutów, poprzestając na stwierdzeniu o związaniu wcześniejszą decyzją . W kontekście powyższych rozważań uznać należało, iż organy – wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1 k.p.a. – nie dokonały wystarczających ustaleń, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a w konsekwencji organ I instancji formułując treść decyzji, w sposób niedostateczny zindywidualizował inwestycję w kontekście wymagań określonych art. 54 pkt 2 u.p.z.p, co ostatecznie zaakceptował organ II instancji. Mając na uwadze powyższe naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Przede wszystkim powinien zostać uzupełniony wniosek inicjujący postępowanie w zakresie określenia ilości anten, które mogą być umieszczone na planowanej wieży telekomunikacyjnej z podaniem ich typu i mocy oraz ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anten oraz w jaki sposób anteny będą skierowane. Dopiero na podstawie tak określonego wniosku organ może dokonać oceny spełnienia ustawowych przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Uchylenie zaskarżonej decyzji organów I i II instancji z przytoczonych powyżej względów powoduje, iż przedwczesne byłoby ustosunkowanie się przez Sąd co do pozostałych zarzutów podniesionych w treści skargi. Dopiero bowiem poczynienie przez organy jednoznacznych ustaleń co do charakteru planowej inwestycji, spowoduje, iż możliwe będzie odniesienie się do prawidłowości jej lokalizacji w aspekcie wszystkich przepisów prawa materialnego. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na konieczność, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uporządkowania akt administracyjnych sprawy, gdyż akta załączone do przedmiotowej sprawy zawierają obszerną dokumentację niezwiązaną wprost z rozpoznaniem wniosku objętego zaskarżoną decyzją, a ponadto są ułożone chaotycznie i niechronologicznie, utrudniając analizę materiału dowodowego, na co zresztą Kolegium zwracało uwagę Burmistrzowi Miasta na etapie postępowania odwoławczego. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania mimo uwzględnienia skargi, gdyż skarżący nie złożyli przed zamknięciem posiedzenia bezpośrednio poprzedzającego wydanie orzeczenia wniosku o przyznanie kosztów postępowania, a w konsekwencji zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. ich uprawnienie do zwrotu należnych kosztów wygasło.