II SA/Go 1095/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania M.C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na E.M.. Decyzja wydana została na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ. U. z 2016 r. poz. 1518, zwana dalej u.ś.r.) art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 204 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (DZ.U. z 2014 r. poz. 567), § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (DZ.U. z 2015 r. poz. 2284). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 3 kwietnia 2017 r. M.C. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką E.M., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2017 r. wynika, że niepełnosprawność E.M. powstała w 2000 roku, czyli w jej 75 roku życia. Decyzją z dnia [...] listopada 2014r., w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, przyznano M.C. zasiłek dla opiekuna na okres od [...] listopada 2014 r. na stałe. Organ wskazał na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz podniósł, że w związku z tym iż niepełnosprawność E.M. powstała w 75 roku życia, warunek zawarty w tym przepisie nie został spełniony. Nadto powołując się na przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. organ wskazał, że od listopada 2014 r. w związku ze sprawowaną opieką nad matką strona pobiera zasiłek dla opiekuna, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji M.C. wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego zastosowanie i nieuwzględnienie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 pażdziernika 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał uznał niekonstytucyjność tej części normy prawnej, która różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki; błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r. i przyjęcie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; nie zastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Decyzją z dnia [...] pażdziernika 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I inst. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wobec wszczęcia niniejszej sprawy w dniu 3 kwietnia 2017 r. zastosowanie ma art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych staw (DZ.U. z 2017 r. poz. 935), zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczna decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a -96n ustawy zmienianej w art. 1. Tym samym w przedmiotowej sprawie wszczętej w dniu 3 kwietnia 2017 r. organ odwoławczy nie może zastosować art. 136 kpa, albowiem treść tego przepisu została prze ustawodawcę dodana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (DZ.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Organ II inst. stwierdził, że odwołanie skarżącej podlega uwzględnieniu, albowiem decyzja organu I inst. wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez pominięcie zmiany normatywnej wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 pażdziernika 2014 r. wydanego w sprawie sygn. akt K 38/13, a tym samym z błędnym ustaleniem zakresu oraz treści podstawy prawa materialnego. Stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W wyroku z dnia 21 pażdziernika 2014 r. wydanym w sprawie sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że powyższy wyrok z dniem publikacji spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie sprawy Kolegium uznało, że organ I inst. zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie przywołanego wyroku trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment przepisu. Zdaniem Kolegium pominięcie derogacyjnego skutku wyroku w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej art. 17 ust. 1b u.ś.r. i oparcie decyzji odmownej w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej niepełnosprawną matką na przesłance wieku powstania niepełnosprawności stanowiło naruszenie prawa materialnego, którego postać wpłynęła na treść zaskarżonej decyzji. Analizując sprawę Kolegium uznało, że stwierdzone naruszenie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1b uzasadnia uchylenie decyzji I inst. W ocenie organu odwoławczego przytoczone względy uzasadniają przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawna matką pomimo, że niepełnosprawność matki powstała dopiero w 2000 roku. Organ wskazał, że w sytuacji przyznania stronie świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. należało pouczyć stronę o możliwości wyboru świadczenia, czego w sprawie nie uczyniono. W sprawie doszło do sytuacji, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie dwóch różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, nie będąc uprzednio pouczona o prawie wyboru jednego z nich. Od powyższej decyzji M.C. wniosła sprzeciw. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa. oraz wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na mocy art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy zmieniającej (DZ.U. z 2012 poz. 1548) została pozbawiona przyznanego jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca powołała się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego wydane w sprawach o sygn. K 27/13 i K 38/13. Dalej skarżąca wskazała, iż w celu ponownego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką złożyła wniosek do uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku dla opiekuna, nadto złożyła jednocześnie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił skarżącej uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna. Decyzją z tej samej daty organ odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzjami z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję organu I inst. o odmowie uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna oraz decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawy do ponownego rozpoznania. Następnie decyzjami z dnia [...] września 2017 r. Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej ponownie odmówił skarżącej uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna oraz odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] pażdziernika 2017 r. SKO uchyliło w.w. decyzję organu I inst. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej, w opisanym stanie sprawy, organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, mając na uwadze stan prawny i faktyczny sprawy aktualny w chwili orzekania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 dalej ustawa nowelizującą), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369. W niniejszej sprawie, ze względu na złożoność problematyki objętej sprzeciwem, została ona skierowana do rozpoznania na rozprawę. Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por.np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, nie było nieprawidłowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził wprost, że przyczyną uchylenia decyzji organu I inst. było naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1 b u.ś.r. Powyższa konstatacja Kolegium była wynikiem analizy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 pażdziernika 2014 r. sygn. akt 38/13 i jego wpływu na treść przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r., który stanowił materialnoprawną podstawę orzekania w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Zauważyć należy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie znalazł potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w żadnym zakresie. SKO nie wskazało jakie czynności dowodowe należy przeprowadzić oraz wyjaśnienie jakich jeszcze okoliczności faktycznych jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym miejscu podnieść trzeba, że błędne jest również stanowisko organu co do potrzeby umożliwienia stronie wypowiedzenia się o wyborze świadczenia w oparciu o przepis art. 27 ust. 5 u.ś. r. Z okoliczności sprawy (por. decyzje SKO z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz nr [...] – w aktach sądowych sprawy oraz por. uzasadnienie skargi) wynika, że skarżąca takiego wyboru dokonała i konsekwentnie ubiega się o przyznanie świadczenia, które jest dla niej bardziej korzystne, czyli świadczenia pielęgnacyjnego. W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca zainicjowała postępowanie zmierzające do uchylenia decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku dla opiekuna, a tym samym wyeliminowanie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie było również podstaw do uchylenia decyzji organu I inst. w celu realizacji przez stronę uprawnienia wynikającego z art. 27 ust. 5 u.ś.r. W ocenie Sądu stan faktyczny i stan prawny sprawy obligowały organ odwoławczy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Stwierdzone przez organ II inst. naruszenie przepisów prawa materialnego, bez konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie, nie uzasadniało wydania decyzji kasatoryjnej. Wobec powyższego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Stwierdzone uchybienie stanowi również naruszenie wynikającej z art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest w swej istocie odstępstwem od zawartej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji. Winien więc być stosowany wyjątkowo, zważywszy na zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Jak bowiem wskazuje przepis art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, bądź też umarza postępowanie odwoławcze. W sytuacji, kiedy na drodze do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ napotyka przeszkody może je usunąć przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Co do zasady, skuteczne wniesienie środka zaskarżenia, obliguje organ II instancji do ponownej oceny i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"c" p.p.s.a. zaskarżona decyzja została uchylona.