II OSK 1991/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2018 r. o odrzuceniu skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 946/17 ze skargi M. C. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia burmistrza postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 946/17, odrzucił skargę M. C. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia burmistrza. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej. Dotyczy ona sprawy prywatnoprawnej, tj. relacji pracodawca - pracownik. Została podjęta w zakresie stosunku pracy pracownika samorządowego nawiązanego na podstawie wyboru, o czym przesądza art. 8 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260), a zgodnie z art. 43 ust. 2 powołanej ustawy spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. Wyłączenie spod właściwości sądów administracyjnych uchwał organów samorządu terytorialnego w przedmiocie wynagrodzenia burmistrza skutkuje odrzuceniem skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - P.p.s.a. M. C. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) - u.s.g., polegającą na przyjęciu, iż uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza nie stanowi uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej; 2. przepisów postępowania, art. 1, art. 2, art. 3 § 2 pkt 6, art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że: skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna bez badania jej zarzutów merytorycznych; zaskarżona uchwała nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej; okoliczność, iż wynagrodzenie stanowi kwestię związaną ze stosunkiem pracy wyłącza właściwość sądów administracyjnych do rozpoznania tej kategorii spraw; uchwała organu samorządu terytorialnego w przedmiocie wynagrodzenia burmistrza jest wyłączona spod właściwości sądów administracyjnych i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 1, art. 2, art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i niezbadanie zarzutów merytorycznych skargi oraz niewłaściwe, bezpodstawne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i bezpodstawne odrzucenie skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Na wstępie wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny zarzutów skargi wniesionej na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia burmistrza, bowiem dokonując oceny dopuszczalności tej skargi uznał, że skarga ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku właściwości sądu wykluczało rozpoznanie merytoryczne zarzutów skargi. Ustalenie takie obligowało Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ocena zarzutów skargi na etapie wstępnego postępowania przed sądem, które sprowadza się do zbadania właściwości sądu do rozpatrzenia wniesionej skargi nie jest możliwa. Dopiero gdy sąd uzna swoją właściwość, stwierdzi spełnienie formalnych i fiskalnych wymogów skargi, inaczej potwierdzi brak przesłanek do jej odrzucenia, można twierdzić, że sąd przyjął skargę do rozpoznania i dokona oceny zarzutów skargi. W niniejszej sprawie sąd nie mógł rozpatrzyć postawionych w skardze zarzutów bowiem uznał, że skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone w tym przepisie akty i czynności, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji, a nadto na mocy art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. przewiduje kompetencję sądu do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Także w myśl przepisów szczególnych, tj. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w szczególności art. 101 ust. 1, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, właściwość sądu administracyjnego dotyczy wyłącznie uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z powyższego wynika, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma rozstrzygnięcie, czy uchwała w przedmiocie określenia wynagrodzenia burmistrza jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i w związku z tym podlega kognicji sądów administracyjnych. Zauważyć należy, że w pierwszej kolejności przy rozpatrywaniu przedmiotowej skargi należało zbadać spełnienie warunków formalnych umożliwiających jej merytoryczne rozpoznanie, m.in. publicznoprawny charakter zaskarżonej uchwały. Tylko takie uchwały podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Uchwała w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia burmistrza nie jest natomiast takim aktem, dotyczy bowiem sfery prywatnoprawnej (relacji pracownik - pracodawca), a nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym czy art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Burmistrz jako pracownik samorządowy pozostaje w stosunku pracy. Charakterystyczne jest, że stosunek pracy w jego przypadku nie jest nawiązywany na podstawie umowy o pracę, ale na podstawie wyboru. Wynagrodzenie otrzymuje w ramach tego stosunku pracy, nie zaś w ramach stosunku administracyjnego. O takim zakwalifikowaniu stosunku pracy burmistrza przesądza treść art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym sprawy ze stosunku pracy, w tym sprawy wynagrodzenia wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że prawidłowość ustalenia wysokości wynagrodzenia wójta podlega kontroli sądu powszechnego, na co jednoznacznie wskazuje art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1534/12, z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1496/13 oraz z 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 506/14). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania zarzuty postawione w skardze kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uznając, że skarga nie dotyczy spraw należących do właściwości sądu administracyjnego i z tego powodu podlegała odrzuceniu. W związku z tym nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że nie dokonał właściwej kontroli aktu administracji publicznej, bowiem dopuszczalność takiej kontroli została wyłączona na podstawie cytowanych wyżej przepisów. Powyższej konkluzji nie zmienia przytoczone przez skarżącego orzecznictwo sądów administracyjnych. Wyroki NSA, na które powołano się w skardze kasacyjnej nie dotyczą bowiem dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w przedmiocie zmiany wynagrodzenia burmistrza, ale kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody względem uchwały jednostki samorządu terytorialnego w ww. przedmiocie. Skarżący przywołał także kilka wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, wśród których są i takie dopuszczające możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w przedmiocie zmiany wynagrodzenia burmistrza, ale NSA nie podziela zaprezentowanego w nich poglądu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.