I GSK 2064/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Bytnica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1143/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Krośnie Odrzańskim na uchwałę Rady Gminy Bytnica z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia opłat za usługi dodatkowe na terenie gminy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1143/17 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Krośnie Odrzańskim stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Bytnica z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia opłat za usługi dodatkowe na terenie gminy. Od przedmiotowego wyroku Rada Gminy Bytnica wniosła sporządzoną w trybie art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną i zaskarżyła w całości wyrok opierając skargę kasacyjną na: 1. art. 174 pkt, 1 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1 i 2 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017, poz. 1875, dalej: u.s.g.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2017, poz. 827) i przyjęcie iż zaskarżona uchwała Rady Gminy Bytnica z dnia [...] listopada 2012 r. stanowi akt prawa miejscowego. Wskazując na powyższe Rada Gminy Bytnica wniosła uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, w trybie art, 176 par. 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi na rozprawie. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 18 stycznia 2018 r., II SA/Po1143/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że [...] listopada 2012 r. Rada Gminy w Bytnicy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia pozostałych opłat za usługi dodatkowe na terenie Gminy świadczone przez Zakład Gospodarki Komunalnej. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.). Ta uchwała ustaliła opłaty za usługi dodatkowe świadczone na terenie Gminy przez Zakład Gospodarki Komunalnej, polegające na wydaniu warunków technicznych podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, na dokonaniu odbioru przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej oraz na plombowaniu wodomierza. Adresatem uchwały są wszystkie podmioty ubiegające się na terenie Gminy o przyłączenie do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5) i 6), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten określa formy wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty wskazane w art. 3 § 2 pkt 5) i 6) p.p.s.a. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Natomiast, według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kiedy wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa stosuje art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast ustalenie przez Sąd przypadku nieistotnego naruszenia prawa lub też braku naruszenia prawa skutkuje zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. Przystępując do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że organ nadzoru nie orzekł w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały Rady Gminy w Bytnicy z [...] listopada 2012 r. nr [...]. Uchwała ta została zaskarżona do sądu administracyjnego przez prokuratora (art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze: Prokurator może uczestniczyć na prawach strony lub uczestnika postępowania w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej). Zgodnie z art. 1 p.p.s.a., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Sądy administracyjne orzekając w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego badają ich zgodność z prawem powszechnie obowiązującym. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Wskazane regulacje prawne uwzględniają konstytucyjną zasadę ograniczonego nadzoru działalności samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z kolei, według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. W ramach tej podstawy kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1, ust. 2 u.s.g., art. 42 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej i przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5) p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpoznając skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ samorządu terytorialnego. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ samorządu terytorialnego, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi samorządu terytorialnego popełnienia takiego błędu. Wskazane przez autora skargi kasacyjnej przepisy brzmią: art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g.: Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Art. 42 u.s.g.: Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Natomiast, według art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy o gospodarce komunalnej: Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z tej regulacji wynika, że prawidłową podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały oprócz art. 18 ust. 2 pkt 15) u.s.g. (Do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy) był w istocie art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 41 ust. 1 usg ( Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały). Wskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 40 ust. 2 u.s.g. nie mógł mieć zastosowania w sprawie, ponieważ stanowi on samodzielną podstawę prawną podejmowania uchwał w zakresie tam określonym. Jest to upoważnienie wynikające wprost z ustawy o samorządzie gminnym, a nie z innej ustawy. Natomiast, przedmiotowa uchwała "W sprawie zatwierdzenia pozostałych opłat za usługi dodatkowe na terenie Gminy Bytnica świadczone przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Bytnicy" nie reguluje żadnego z zakresów wskazanych w pkt od 1) do 4), ponieważ uchwała nie reguluje w szczególności zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, lecz reguluje (postanawia) sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego. Przepis prawa materialnego, jakim jest art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy o gospodarce komunalnej stanowi szczegółowe umocowanie rady gminy do stanowienia przepisów prawa miejscowego w przedmiocie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała "W sprawie zatwierdzenia pozostałych opłat za usługi dodatkowe na terenie Gminy Bytnica świadczone przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Bytnicy", jako akt spełnia łącznie dwa warunki: został wydany przez organ, którego właściwość miejscowa rozciąga się tylko na część terytorium państwa oraz organ ten posiada kompetencje do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących. Zgodnie zatem z art. 42 u.s.g. wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego podlega obowiązkowemu ogłoszeniu w trybie art. 2 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim ustalił, że uchwała Rady Gminy w Bytnicy z [...] listopada 2012 r. nr [...] jest sprzeczna z prawem, przede wszystkim z powodu nie opublikowania tego aktu w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, to miał obowiązek zastosować środek określony w ustawie. Skład orzekający w tej sprawie podziela wykładnię prawa przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 (ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118), że uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego podlegająca obowiązkowemu ogłoszeniu w trybie art. 42 usg, która zawiera postanowienia niezgodne z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, i która nie została przekazana do ogłoszenia w dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przedstawił prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego oraz prawidłowo je zastosował do niespornego stanu faktycznego sprawy prezentując pogląd, że zaskarżona uchwała Rady Gminy będąca aktem prawa miejscowego z powodu braku jej publikacji jest w całości nieważna. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjnych na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.