II OSK 2624/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 995/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Lu 995/17 oddalił skargę J. S. (dalej skarżący) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z [...] lipca 2017 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] odmawiającą nałożenia na Spółdzielnię [...] w [...], obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wybudowanych schodów z parteru do piwnicy w budynku usługowo - mieszkalnym od strony pl. [...] - ul. [...] w C. Jak stwierdził Sąd I instancji, organy związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 875/15 uchylającego decyzję w przedmiocie odmowy nałożenia na Spółdzielnię [...] w C. obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wybudowanych schodów z parteru do piwnicy w budynku usługowo-mieszkalnym, rozpoznając ponownie sprawę przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i prawidłowo uznały, że odstępstwo od projektu budowlanego dokonane przy realizacji spornych schodów ma charakter odstępstwa nieistotnego, a zatem niewymagającego zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Sąd I instancji w pełni zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego oraz uczestnika postępowania, iż opisana powyżej zmiana konstrukcji schodów nie ma charakteru istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. W szczególności jako tego rodzaju odstępstwo nie sposób uznać wykonania stopni schodów w minimalnie innych rozmiarach, skoro ostatecznie wymiary wykonanych stopni spełniają wymogi określone w § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Dodatkowo wskazać należy, że w sprawie opracowana została ekspertyza techniczna schodów, opracowana przez S. S. posiadającego wymagane uprawnienia budowlane. Z ekspertyzy wynika, że schody, będące wewnętrznymi schodami do piwnicy nie spełniają warunków wymaganych dla schodów komunikacyjnych, mogą jednak służyć jako schody techniczne i jako takie nie naruszają warunków technicznych i nie zagrażają życiu i zdrowiu użytkowników budynku. Nieistotny charakter odstępstwa od projektu budowlanego stwierdzonego w niniejszej sprawie czynił bezzasadnym nałożenie na inwestorów w trybie art. 51 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, czy też wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: art. 51 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 w zw. z art. 36a ust. 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej Pb), które polegało na ich niewłaściwym zastosowaniu w wyniku błędnego przyjęcia, że wykonana budowa schodów z parteru do piwnicy w przedmiotowym budynku nie stanowi istotnego odstąpienia od projektu budowlanego; 2) przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i dokonaniu jego oceny w sposób dowolny, bez rozpoznania całokształtu przeprowadzonych dowodów b) art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 Kpa, polegające na: - pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy dowodów z dokumentów złożonych przez skarżącego 27 września 2012 r., tj. protokołu posiedzenia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2012 r. w sprawie [...] oraz wykazu majątku sporządzonego przez dłużnika - Spółdzielnię [...] w [...] z [...] września 2012 r., pomimo iż dokumenty te dotyczyły okoliczności o istotnym znaczeniu dla wyjaśnienia sprawy - tego kto był faktycznym inwestorem i wykonawcą prac budowlanych; - oparciu się przy rozstrzyganiu sprawy wyłącznie na ekspertyzie osoby, która pełniła funkcję kierownika i wykonała budowę schodów, przez co zachodzi uzasadniona obawa co do jej bezstronności przy wydawaniu ekspertyzy; - niedopuszczeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność prawidłowości wykonania budowy oraz tego czy wykonane prace mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska; c) art. 6, art. 11 i art. 107 § 3 Kpa, polegające na niewskazaniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej; W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3. W odpowiedziach na skargę kasacyjną J. S. i W. R. przychylili się do niej, natomiast Spółdzielnia [...] w [...] wniosła o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. Istota sporu w niniejszej sprawie jak i zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 w zw. z art. art. 36a ust. 5 i 5a Pb sprowadzają się do tego jak należy zakwalifikować opisane odstępstwo i czy jest ono "istotnym odstępstwem". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Pb oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne będzie wymagało wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 (por. wyroki NSA: z 25 czerwca 2010 II OSK 1273/09, z 28 listopada 2012 r. II OSK 1375/11, z 19 maja 2016 r. II OSK 2214/14, z 7 czerwca 2019 r., II OSK 1899/17). 4.5. W okolicznościach tej sprawy mają rację organy nadzoru budowlanego jak i Sąd Wojewódzki, że wykonanie schodów wewnątrz budynku, stanowiących zejście do pomieszczeń kondygnacji piwnicznej, w tym samym miejscu lecz w innym układzie, nie jest odstępstwem istotnym w stosunku do stanu projektowanego objętego zatwierdzonym projektem budowlanym. Schody zrealizowano w miejscu przewidzianym przez projekt, ale jako jednozabiegowe zamiast dwuzabiegowych przy 14 stopniach zamiast 17. Schody te są wydzielone ścianami od pozostałej części usługowej parteru, co jest zgodnie z projektem. Takie odstępstwo nie może być zakwalifikowane jako istotne, ponieważ nie znajduje potwierdzenia w cytowanym powyżej art. 36a ust. 5 Pb czyli nie narusza wymienionego tam zakresu. Wspomniana modyfikacja projektu nie zmienia bowiem zagospodarowania działki, ani charakterystycznych parametrów budynku, nie wymaga zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, nie zmienia sposobu użytkowania obiektu lub jego części. W sposób oczywisty odstępstwo to nie wypełnia żadnej z przesłanek uregulowanych wówczas w art. 36a ust. 5a Pb. Wykonanie schodów w żaden sposób nie mogło doprowadzić do przekroczenia o 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym jak również nie zwiększyło obszaru oddziaływania obiektu. Również pozostałe przesłanki określone w tym przepisie nie zostały w sposób oczywisty naruszone, aby uznać odstępstwo za istotne. Subiektywne przekonanie skarżącego o zaistnieniu zmiany sposobu użytkowania lokalu usytuowanego na parterze budynku, bowiem jedne z drzwi prowadzą wprost do schodów stanowiących zejście do piwnicy, co powoduje istotne ograniczenie właścicieli w sposobie korzystania z lokalu i wpływa na pogorszenie jego atrakcyjności dla potencjalnych najemców nie może prowadzić do wypaczenia sensu instytucji "istotnego odstępstwa". W związku z tym zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. 4.6. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sprawa została bowiem przez organy nadzoru wyjaśniona wszechstronnie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Lublinie z 21 kwietnia 2016 r. Materiał zgromadzony w sprawie i przeprowadzone czynności dowodowe, w szczególności oględziny i ekspertyza w sposób jednoznaczny potwierdziły zakres wykonanych robót . Nie został więc naruszony art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W tych okolicznościach sprawy nie było też potrzeby zlecania przez organ opinii z dowodu biegłego. Natomiast sam skarżący takiej opinii (kontrekspertyzy) nie przedstawił. 4.7. Sąd instancji wyjaśnił też w sposób niezwykle klarowny, że po pierwsze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z 21 kwietnia 2016 r. uznał, że strony postępowania zostały ustalone prawidłowo, skoro uchylając poprzednie rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie powziął wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia stron postępowania. Po drugie, decyzją Urzędu Miasta [...] z [...] lipca 2000 r., udzielono pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego położonego przy pl. [...] w [...] inwestorowi - Spółdzielni [...] w [...], co stanowi, że jest ona jako następca Spółdzielni [...] inwestorem omawianego obiektu, w tym kwestionowanych schodów z parteru do piwnicy. Po trzecie, w ramach postępowania przed sądem powszechnym nie dochodzi do wiążącego ustalenia inwestora obiektu budowlanego, ponieważ jest to domena prawa budowlanego. Zbyteczne było zatem odwoływanie się do protokołu posiedzenia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2012 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji .