II SA/Lu 995/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] - po rozpatrzeniu odwołania J. S. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] odmawiającą nałożenia na Spółdzielnię [...] w C., obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wybudowanych schodów parteru do piwnicy w budynku usługowo - mieszkalnym od strony pl. [...] - ul. [...] w C.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Organ administracji wskazał, że sprawa była już procedowana przed organami nadzoru budowlanego i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie (decyzja PINB Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] - k. 288 akta I instancji, odwołanie z dnia [...] sierpnia 2015 r. - k. 74 akta II instancji, decyzja LWINB z dnia [...] września 2015 r. znak: ZOA- [...] - k. 78 akta II instancji oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu [...] - k. 97 akta II instancji). Organ administracji wskazał, że podczas ponownego rozpatrywania sprawy, wywołanego wyrokiem WSA w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu [...], którym Sąd uchylił rozstrzygniecie obu organów nadzoru budowlanego, w dniu [...] marca 2017 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny przedmiotowych schodów i stwierdzili, że schody - zejście z parteru do piwnicy, wykonane zostały w innym kształcie niż przewidywał to zatwierdzony projekt budowlany, będący załącznikiem do decyzji Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] października 1998 r., Nr [...], zezwalającej na budowę budynku usługowo-mieszkalnego położonego przy pl. [...] i 15 w C. oraz decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] listopada 1999 r. Nr [...], udzielającej pozwolenia na modernizację i rozbudowę realizowanego budynku usługowo-mieszkalnego przy pl. [...] w C.. Projekt budowlany przewidywał schody dwuzabiegowe z 17 stopniami o wysokości 16,5 cm i szerokości 27 cm. Otwór w stropie w celu umiejscowienia schodów, zgodnie z rysunkiem rzutu parteru (część A) miał być prostokątny (załącznik do protokołu z dnia [...].12.2011 r. - k. 154). Inwestor wykonał w tym samym miejscu schody jednozabiegowe poprzez wykucie otworu w stropie w kształcie litery L (k. 155). Schody te są wydzielone ścianami od pozostałej części usługowej parteru, co jest zgodnie z projektem. Szerokość stopni wykonanych schodów wynosi od 18-29 cm, zaś wysokość stopni 18 cm. Schody posiadają 11 stopni prostych oraz 3 stopnie zabiegowe. Różnica szerokości stopni wynika z pomiaru stopni zabiegowych w odległości 40 cm od osi ich skrętu. Szerokość biegu w górnej części w poziomie parteru wynosi 106 cm, a przy posadzce w poziomie piwnicy 118 cm. Schody te w chwili obecnej są nieużytkowane i są przestropione w poziomie parteru płytą. Organ administracji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się dostarczona przez inwestora w dniu [...] września 2012 r. "Ekspertyza techniczna schodów wewnętrznych do piwnicy budynku usługowo-handlowego przy pl. [...]" opracowana przez S. S. posiadającego uprawnienia nr [...] (k. 203-213), z której wynika, że wykonanie schodów było pominięte podczas budowy budynku mieszkalnego. Dopiero w 2010 r. Spółdzielnia [...] "[...]" w C. wznowiła wykonanie niedokończonych elementów budynku m.in. poprzez wykonanie przedmiotowych schodów. Wykonane schody nie spełniają warunków technicznych do użytkowania w lokalu usługowym, jako schody główne komunikacyjne. Mogą one służyć jako schody do pomieszczeń technicznych. Schody te nie stanowią zagrożenia dla użytkowników lokali budynku. W projekcie przebudowy pomieszczeń piwniczno-usługowych na potrzeby klubu muzycznego, znajdującego się w budynku przy pl. [...] i 13 w C., będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę (decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydana przez Prezydenta Miasta C. dla K. D.) przedmiotowe schody zostały zakwalifikowane przez projektanta jako dodatkowe (trzecie) wyjście ewakuacyjne z pomieszczeń klubu w kierunku pl. [...] i w tym zakresie zostały pozytywnie zaopiniowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a przede wszystkim uznając, iż odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę dokonane przy budowie przedmiotowych schodów nie jest odstępstwem istotnym, organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do wydania nakazu opracowania projektu zamiennego. W wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego, po ponownej analizie akt sprawy i ustaleń dokonanych w sprawie, organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2017 r. odmówił nałożenia na Spółdzielnię Rzemieślniczą w Likwidacji w C. pl. [...] obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wybudowanych schodów z parteru do piwnicy w budynku usługowo-mieszkalnym od strony pl. [...] - ul. [...] w C.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wskazał, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, podkreślając, że przepis ten stanowi, że właściwy organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, nie zaś odmawia nakazania obowiązku, jak to organ I instancji uczynił. Zarzucił naruszenie przez organ I instancji art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego, jak i niewyczerpujące jego rozpatrzenie. Wskazał na pominięcie protokołu Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] września 2012 r., z którego można wywnioskować, że to Z. K. był inwestorem przedmiotowych schodów, nie Spółdzielnia, która nie miała na to środków finansowych, a Z. K. nie wykazał, iż reprezentowana przez niego Spółdzielnia [...] jest następcą prawnym po Spółdzielni [...]" w C.. Skarżący zarzucił ponadto, że oparcie się jedynie na ekspertyzie wykonanej przez osobę, która była kierownikiem budowy schodów, jest niewiarygodne. W kwestii prawidłowości wykonania budowy schodów organ powinien dopuścić dowód z opinii niezależnego biegłego z zakresu budownictwa. Skarżący podniósł też, że wycięcie dużego otworu w stropie bez dokumentacji może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a przede wszystkim doprowadziło do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu, co stanowi istotną zmianę w stosunku do projektu budowlanego. W konsekwencji skarżący wniósł o orzeczenie wobec faktycznego inwestora - Z. K., obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując odwołanie Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w pierwszej kolejności, że ustawą o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorstw z dnia 6 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), wprowadzone zostały zmiany w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 26 ust. 2 w/w ustawy, obowiązującej od 1 stycznia 2017 r., w sprawach o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienionej w art. 5, w brzmieniu nadanym tą ustawą. Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1. projektu zagospodarowania działki lub terenu; 2. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; 3. zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; 4. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6. wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt lb. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że katalog odstępstw z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie powinien być odczytywany literalnie. Warunkiem poprawnej subsumpcji stanu faktycznego jest nie tylko odnotowanie, że do odstąpienia doszło, ale także ustalenie wielkości tego odstąpienia w stosunku do całego zamierzenia inwestycyjnego objętego zatwierdzonym projektem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1681/10). O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku, jak charakter obiektu i jego całkowite rozmiary. Mając na uwadze w/w przepisy organ odwoławczy uznał, że zasadnie organ I instancji stwierdził, że wykonanie schodów wewnątrz budynku, stanowiących zejście do pomieszczeń kondygnacji piwnicznej, w tym samym miejscu lecz w innym układzie, nie jest odstępstwem istotnym w stosunku do stanu projektowanego objętego zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie dotyczy ono żadnego z w/w warunków odstępstwa istotnego. Nie zmienia zagospodarowania działki, ani charakterystycznych parametrów budynku, nie wymaga zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, nie zmienia, wbrew temu co twierdzi skarżący, zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Obiekt dalej spełnia rolę budynku usługowo-mieszkalnego. Dokonana zmiana układu schodów, o ile zmienia przeznaczenie tych schodów, to nie zmienia zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w tym pomieszczeń klubu muzycznego, do którego główne wejście znajduje się w parterze budynku sąsiedniego przy pl. [...]. Dodał, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwniczno-usługowych na potrzeby klubu muzycznego nastąpiła po uzyskaniu pozwolenia na budowę, przy czym przedmiotowe schody zostały pozytywnie zaopiniowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jako schody ewakuacyjne. Obiekt nadal jest budynkiem usługowo-mieszkalnym. Wykonanie przedmiotowych, wewnętrznych schodów, w tym samym miejscu, lecz w innym układzie niż przewidywał projekt, nie zmienia też ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani nie narusza przepisów techniczo - budowlanych. Zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, we wszystkich budynkach - schody do piwnic, pomieszczeń technicznych i (...), a taką rolę mają pełnić te schody, powinny mieć szerokość użytkową biegu schodów i spocznika wynoszącą minimum 0,8 m, a maksymalną wysokość stopni 0,2 m. W omawianym przypadku wykonano schody o szerokości użytkowej biegów 1,06 - 1,18 m i wysokości stopni 0,18 m, co stanowi o nienaruszeniu w/w przepisu warunków technicznych. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że organ I instancji, nie znajdując podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego, zasadnie wydał decyzję którą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, odmówił nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wybudowanych przedmiotowych schodów. Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje różnica stanowisk, co do rodzaju rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne przy stosowaniu art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 329/14, część składów orzekających opowiedziała się za umarzaniem postępowań w sprawie samowoli budowlanej, dla której czynności naprawcze miałyby się sprowadzić do obowiązku wykonania określonych robót, czy czynności faktycznych, a nie ma uzasadnionych powodów do nakładania takich obowiązków (por. wyroki WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 493/04, WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 585/08, WSA we Wrocławiu sygn. II SA/Wr 193/09). W orzecznictwie prezentowane jest także stanowisko odmienne, z którym nie zgadza się strona skarżąca, aprobujące merytoryczną odmowę nakładania obowiązku wykonania robót, czy czynności faktycznych naprawczych (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim sygn. II SA/Go 637/09, WSA w Białymstoku sygn. IISA/Bk 470/09, WSA w Krakowie sygn. IISA/Kr 337/08, czy NSA sygn. II OSK 167/06). Organ odwoławczy opowiedział się za zasadnością merytorycznego orzekania w każdym postępowaniu, które nie wykazuje cech bezprzedmiotowości (istnieje przedmiot sprawy i podmiot domagający się rozstrzygnięcia). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego, organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że o ile adresatem decyzji Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] października 1998, znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego położonego przy pl. [...] w C. oraz decyzji Urzędu Miasta C. z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na modernizację i rozbudowę realizowanego budynku usługowo-mieszkalnego przy pl. [...] w C., jest Spółdzielnia [...] z siedzibą przy pl. [...] w C., to decyzją Urzędu Miasta C. z dnia [...] lipca 2000 r., znak: [...], pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego położonego przy pl. [...] w C. udzielono inwestorowi - Spółdzielni [...] w C. z siedzibą przy pl. [...] w C., co stanowi, że Spółdzielnia [...] w C. jako następca Spółdzielni [...] w C., jest inwestorem omawianego obiektu, w tym kwestionowanych schodów z parteru do piwnicy. Wykonanie przedmiotowych schodów było pominięte podczas budowy budynku mieszkalnego. Dopiero w 2010 r. Spółdzielnia [...] w C. - jako inwestor, wznowiła wykonanie niedokończonych elementów budynku m.in. wykonanie przedmiotowych schodów. Schody te wykonywane są przez firmę budowlaną na zlecenie Spółdzielni [...], która dysponuje prawem do lokalu, do momentu zakończenia budowy (protokół oględzin z dnia [...] grudnia 2011 r. - k. 156 akt I instancji). Organ odwoławczy wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej schodów wewnętrznych do piwnicy w przedmiotowym budynku, opracowanej przez S. S. posiadającego wymagane uprawnienia budowlane nr [...] (k. 203-213) wynika, że schody wykonane zostały wg następujących zasad i kolejności: 1. wykonano dodatkowe ławy fundamentowe żelbetowe o przekroju 50x50 cm z betonu B-20, po 6 prętów 0 12, wg rys. nr [...] ekspertyzy, 2. wykonano mur grubości 24 cm z bloczków betonowych, 3. wycięto otwór w stropie wraz z jednym odcinkiem dwuteownika 260 mm, który został oparty na wcześniej wykonanym murze nośnym i fundamentach żelbetowych, 4. wykonano schody żelbetowe o stopniach: podstopnica 18 cm i nadstopnica 27 cm, wg rys. nr [...] ekspertyzy, 5. schody i podest wejściowy wydzielono od pomieszczeń parteru ściankami działowymi o grubości 10 cm, wg rys. nr [...] ekspertyzy. Zdaniem organu II instancji z ekspertyzy wynika też, że schody te nie spełniają warunków wymaganych dla schodów komunikacyjnych, mogą jednak służyć jako schody techniczne i jako takie nie naruszają warunków technicznych i nie zagrażają życiu i zdrowiu użytkowników budynku. Powyższa ekspertyza techniczna opracowana została przez osobę, posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w zakresie budownictwa ogólnego, upoważniające go m.in. do oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych (k. 203), co wskazuje, że została opracowana przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje budowlane. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują sprawy łączenia funkcji kierownika budowy (robót) z funkcją eksperta, w sprawie wykonanej przez siebie budowy (robót budowlanych). Ponadto w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że w inspektoratach nadzoru budowlanego, na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudniane są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robot budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (por. wyrok WSA z dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 705/08). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przez wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie należy m.in. rozumieć fachową ocenę zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązywania zagadnień architektonicznych i technicznych, do czego uprawnieni są pracownicy PINB i WINB. W aktach sprawy brak jest natomiast kontr-ekspertyzy, strona skarżąca nie dołączyła innego dowodu, do czego jest uprawniona, ani podczas prowadzonego postępowania przez organ I instancji, ani do odwołania, nie ma więc podstaw do uznania zarzutu dotyczącego oparcia się przez organ jedynie na ekspertyzie wykonanej przez osobę, która była kierownikiem budowy schodów. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawy związane z finansowaniem robót budowlanych nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego i nie mogą być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu spraw. Organy nadzoru budowlanego rozstrzygają sprawę w zakresie jej zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów techniczno - budowlanych oraz w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, którym dysponują w dacie wydania decyzji i w każdym przypadku naruszenia prawa, zobowiązane są do podjęcia działań zgodnie z posiadanymi kompetencjami, co zostało wykazane. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 51 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 w zw. z art. 36a ust. 5a ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 - tekst jednolity), co polegało na ich niewłaściwym zastosowaniu w wyniku błędnego przyjęcia, że wykonana budowa schodów parteru do piwnicy w przedmiotowym budynku nie stanowi istotnego odstąpienia od projektu budowlanego; 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawie i dokonaniu jego oceny w sposób dowolny, bez rozpoznania całokształtu przeprowadzonych dowodów; b) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., polegające na: - pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy dowodów z dokumentów złożonych przez J. S. w dniu [...] września 2012 r., tj. protokołu posiedzenia Sądu Rejonowego C. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie I Co [...] oraz wykazu majątku sporządzonego przez dłużnika - Spółdzielnię [...] w C. z dnia [...] września 2012 r., pomimo iż dokumenty te dotyczyły okoliczności o istotnym znaczeniu dla wyjaśnienia sprawy - tego kto był faktycznym inwestorem i wykonawcą prac budowlanych; - oparciu się przy rozstrzyganiu sprawy wyłącznie na ekspertyzie osoby, która pełniła funkcję kierownika i wykonała budowę schodów, przez co zachodzi uzasadniona obawa do jej bezstronności przy wydawaniu ekspertyzy; - niedopuszczeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczności prawidłowości wykonania budowy oraz tego czy wykonane prace mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska; c) art. 6, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewskazaniu przez organy obu instancji w uzasadnieniu skarżonych decyzji faktów, które uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący w oparciu o dowody znajdujące się w aktach sprawy uważa, że organ powinien wydać decyzję, w której na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakaże Z. K. doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji stwierdził, że budowa schodów z parteru do piwnicy w nastąpiła niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ustalenie to powinno determinować nałożenie na wykonawcę tych prac jednego lub kilku obowiązków określonych w przepisie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zastosowana przez organy obu instancji odmowa nałożenia obowiązku sankcjonuje samowolę jakiej dopuścił się wykonawca stwierdzonych prac budowlanych, legitymizując tym samym stan niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Skarżący nie zgadza się z oceną organów obu instancji, że stwierdzone odstąpienie projektu budowlanego nie posiada waloru istotnego odstąpienia. Na podstawie ustawy z dnia grudnia 2016 r. o zmianie niektórych innych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do art. 36a został dodany ust. 5a, który zawiera definicję legalną nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie ze wskazanym przepisem, który wszedł w życie dnia 1 stycznia 2017 r., przez nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę należy rozumieć zmianę wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego, niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie spełnią łącznie następujące warunki: 1. nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonego w projekcie budowlanym; 2. nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3. nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 3-6 ustawy Prawo budowlane, za wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4. nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Zaistniałe odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter istotny, ponieważ nie spełnia ono przesłanek nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego określonych w art. 36a ust. 5a ustawy Prawo budowlane. Po pierwsze, w opinii skarżącego, zaistniałe odstąpienie mogło przekroczyć 2% szerokości, wysokości lub długość obiektu budowlanego oraz zwiększa obszar oddziaływania obiektu, jednakże tej przesłanki organy obu instancji w ogóle nie rozważały. Zaistniałe odstępstwo przede wszystkim mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 3-6 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności w ocenie skarżącego stanowiło zmianę w zakresie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - lokalu zlokalizowanego na parterze budynku poprzez zabudowę i uniemożliwienie korzystania z całości wejścia do tegoż lokalu, ograniczenie powierzchni lokalu na parterze poprzez posadowienie ścianek działowych stanowiących zabudowę zejścia ze schodów. Organy obu instancji w sposób dowolny oceniły fakt, że wykonane prace odbyły się przez wydzielenie z części lokalu użytkowego usytuowanego na parterze budynku przestrzeni za pomocą postawienia dwóch ścianek działowych i uniemożliwienie przez to korzystania z jednych z drzwi, które uprzednio przez okres około 10 lat służyły jako wejście do lokalu na parterze, chociażby w czasie, gdy właściciele wynajmowali lokal dyskontowi "Biedronka". Wbrew twierdzeniom organu I instancji schody w obecnym ich położeniu nie zostały wydzielone w miejscu, kształcie i rozmiarze przewidzianym w projekcie. Projekt budowlany przewidywał usytuowanie schodów w innym miejscu, kształcie i rozmiarze. Na istotność odstępstwa od projektu budowlanego wskazuje też fakt, że projekt budowlany przewidywał jednak, iż wejście do lokalu zlokalizowanego na parterze będzie posiadać dwoje drzwi. Aktualnie, na skutek wykonania niezgodnej z projektem budowy schodów jedne z drzwi nie pozwalają już wejść do lokalu użytkowego na parterze, bowiem prowadzą wprost do schodów stanowiących zejście do piwnicy. Spowodowało to istotne ograniczenie właścicielom sposobu korzystania z lokalu, ograniczyło de facto powierzchnię lokalu na parterze i wpłynęło na pogorszenie jego atrakcyjności dla potencjalnych najemców. Doprowadziło to do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu. Istotne jest w ocenie skarżącego także to, że w przedmiotowym budynku istnieją inne wejścia pozwalające przemieścić się do piwnicy Z. K. - wejście od ul. [...] oraz od innego lokalu, co potwierdza tylko, że wykonana budowa schodów była zbędna. Rozpoczęcie prac związanych z budową schodów sprzecznie z projektem budowlanym po upływie kilkunastu lat od uzyskania pozwolenia na budowę nie jest podyktowane w ocenie skarżącego chęcią realizacji projektu, a jedynie prywatnym interesem Z. K.. Ponadto, skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno organ I i II instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający, że adresatem przedmiotowej decyzji powinna być Spółdzielnia Rzemieślnicza w Likwidacji w C.. Za wyjątkiem oświadczenia Z. K. działającego w imieniu wskazanego podmiotu brak jest jakichkolwiek innych dowodów potwierdzających okoliczność, że przedmiotowe roboty prowadziła Spółdzielnia [...] w C.. Spółdzielnia [...] nie będąc właścicielem lokalu na parterze nie mogłaby prowadzić w nim żadnych prac, tym bardziej bez zgody innych współwłaścicieli. Korespondencję do organu I instancji w imieniu Spółdzielni Rzemieślniczej jako likwidator Z. K. zaczął kierować dopiero w późniejszym okresie i po wezwaniu organu I instancji do wypowiedzenia się co do podmiotu posiadającego ważne pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Za nieuzasadniony skarżący uznał brak przeprowadzenia dowodu z opinii niezależnego biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność tego, czy prace budowlane, które wykonano w budynku przeprowadzono zgodnie ze sztuką budowlaną i normami technicznymi oraz w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia, o co skarżący J. S. wnioskował do protokołu oględzin. Jedyna znajdująca się w materiałach sprawy ekspertyza, pomija całkowicie okoliczność czy poza bezpieczeństwem użytkowników budynku wykonane prace nie zagrażają bezpieczeństwu mienia i środowiska, jest więc niedostateczna dla prawidłowej oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji sprowadza się do oceny, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy tym sąd administracyjny rozpoznając sprawę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2017 r., poz. 1369). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest z urzędu skontrolować, czy w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 875/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy nałożenia na Spółdzielnię [...] w C. obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wybudowanych schodów z parteru do piwnicy w budynku usługowo-mieszkalnym. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podkreślił, że wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo. Sąd zawarł wskazania co do dalszego postępowania przez organy nadzoru budowlanego, podkreślając, że organy obowiązane będą ustalić wszystkie odstępstwa od projektu. Określenie tych odstępstw wymaga ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego inwestycji i porównania go z treścią projektu. Ustalenie stanu faktycznego nastąpić może poprzez oględziny i nakazanie inwestorowi przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, organy nie dokonały bowiem w decyzji oceny wszystkich odstępstw od projektu i nie wskazały dokładnie na czym one polegają. Organy winny podjąć czynności mające na celu uzupełnienie stanu faktycznego sprawy tak, by na jego podstawie można bezspornie stwierdzić, że zasadne jest bądź nie, sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dla stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowanego, w szczególności wyjaśnieniu na czym polega wykonanie spornych schodów "w innym układzie niż w pozwoleniu na budowę". Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji przeprowadził w dniu [...] marca 2017 r. oględziny robót budowlanych, z których sporządził protokół (k.293 i nast. akt adm.). Załącznikami do protokołu są rysunek oraz fotografie układu schodów z parteru do piwnicy w budynku. Opis układu i budowy schodów, zgodnie z wytycznymi Sądu organ I instancji zestawił i porównał z zatwierdzonym projektem budowlanym, będącym załącznikiem do decyzji Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] października 1998 r. zezwalającej na budowę budynku usługowo-mieszkalnego przy pl. [...] i 15 w C., jak również decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] listopada 1999 r. udzielającej pozwolenia na modernizację i rozbudowę realizowanego budynku usługowo-mieszkalnego przy pl. [...] w C.. Organ I instancji dokonał szczegółowego opisu na stronie 1 decyzji układu schodów wskazując, że projekt budowlany przewidywał schody dwuzabiegowe z 17 stopniami o wysokości 16, 5 cm i szerokości 27 cm. Otwór w stropie w celu umiejscowienia schodów, zgodnie z rysunkiem rzutu parteru był prostokątny. Inwestor wykonał w tym samym miejscu schody jednozabiegowe poprzez wykucie otworu w stropie w celu ich umiejscowienia. Schody te są wydzielone ścianami od pozostałej części usługowej parteru (tak jak w projekcie) i zgodnie z przeprowadzonymi pomiarami szerokość stopni wynosi od 18 do 29 cm, wysokości 18 cm. Schody posiadają 11 stopni prostych oraz 3 stopnie zabiegowe. Schody te są w chwili obecnej nieużytkowane i są przestropione w poziomie parteru płytą. Organy administracji i Sąd związane są oceną prawną wyrażoną w powyżej opisanym wyroku pomimo, że art. 153 p.p.s.a. zawiera zastrzeżenie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podkreślić należy, że ustawą o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorstw z dnia 6 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), wprowadzone zostały zmiany w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 26 ust. 2 w/w ustawy, obowiązującej od 1 stycznia 2017 r., w sprawach o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienionej w art. 5, w brzmieniu nadanym tą ustawą. Art. 36 a ustawy Prawo budowlane zawiera regulację dotyczącą istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie zmienił on zasadniczego brzmienia wobec regulacji obowiązującej w dacie orzekania przez Sąd. Treści nie zmienił również art. 51 ust. pkt 3 ustawy Prawo budowlanego, poza zmianą "właściwy organ" na "organ nadzoru budowlanego". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i art. 5 ustawy Prawo budowlane, w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie w niniejszej sprawie uznał, że odstępstwo od projektu budowlanego dokonane przy realizacji spornych schodów ma charakter odstępstwa nieistotnego, a zatem niewymagającego zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Podkreślić trzeba, że ocena ta została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego, które to czynności stanowiły prawidłową realizację wytycznych zawartych w opisanym powyżej wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego oraz uczestnika postępowania, iż opisana powyżej zmiana konstrukcji schodów nie ma charakteru istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. W szczególności jako tego rodzaju odstępstwo nie sposób uznać wykonania stopni schodów w minimalnie innych rozmiarach, skoro ostatecznie wymiary wykonanych stopni spełniają wymogi określone w § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), wynosząc odpowiednio - w przypadku stopni - 18 cm wysokości i 18-29 m szerokości stopnia, (powołany przepis dopuszcza we wszystkich budynkach niezależnie od ich przeznaczenia do kondygnacji podziemnej, pomieszczeń technicznych i poddaszy nieużytkowych o szerokości biegu minimum 0,8 m i wysokości stopni maksymalnie 0,20 m.). Fakt, iż opisane odstępstwo skutkuje niewielką zmianą powierzchni budowy, także samoistnie nie przesądza o jej istotnym charakterze. Podkreślić bowiem trzeba, że ustawodawca dopuszcza możliwość uznania odstąpienia za nieistotne nawet jeśli dotyczy ono podstawowych parametrów inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1273/09). Nie stanowi zdaniem Sądu istotnego odstępstwa kształt otworu w stropie w celu umiejscowienia schodów. Dodatkowo wskazać należy, że w sprawie opracowana została ekspertyza techniczna schodów, opracowana przez S. S. posiadającego wymagane uprawnienia budowlane. Z ekspertyzy wynika, że schody, będące wewnętrznymi schodami do piwnicy nie spełniają warunków wymaganych dla schodów komunikacyjnych, mogą jednak służyć jako schody techniczne i jako takie nie naruszają warunków technicznych i nie zagrażają życiu i zdrowiu użytkowników budynku. Powyższe odnieść należy również do projektu przebudowy pomieszczeń piwniczno-usługowych na potrzeby klubu muzycznego, znajdującego się w budynku przy pl. [...] i 13 w C., będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę (decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydana przez Prezydenta Miasta C. dla K. D.). Przedmiotowe schody zostały zakwalifikowane przez projektanta jako dodatkowe (trzecie) wyjście ewakuacyjne z pomieszczeń klubu w kierunku pl. [...] i w tym zakresie zostały pozytywnie zaopiniowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Nieistotny charakter odstępstwa od projektu budowlanego stwierdzonego w niniejszej sprawie czynił bezzasadnym nałożenie na inwestorów w trybie art. 51 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, czy też wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ocena charakteru odstępstwa dotyczącego parametrów musi mieć zatem każdorazowo charakter indywidualny. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pominięcia przy rozstrzyganiu sprawy dowodów z dokumentów złożonych przez J. S. w dniu [...] września 2012 r., tj. protokołu posiedzenia Sądu Rejonowego C. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie I Co [...] oraz wykazu majątku sporządzonego przez dłużnika - Spółdzielnię [...] w C. z dnia [...] września 2012 r., pomimo iż dokumenty te dotyczyły okoliczności o istotnym znaczeniu dla wyjaśnienia sprawy - tego kto był faktycznym inwestorem i wykonawcą prac budowlanych to wskazać należy, że powyższy zarzut podnoszony był przez skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania (m.in. w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r.), a orzekający już w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że strony postępowania zostały ustalone prawidłowo, skoro uchylając poprzednie rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie powziął wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia stron postępowania. Organy administracji prawidłowo zastosowały również przepisy k.p.a. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, które dawałoby podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.