II OSK 2214/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1883/13 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz W. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi W. D. uchylił zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. Wójt Gminy Radziechowy – Wieprz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...] w R. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej dobudowy zadaszonego tarasu, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1677/06) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r. w części dotyczącej dobudowy zadaszonego tarasu. Skarga na ostatnią z ww. decyzji została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1339/07). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na W. D. obowiązek wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej, określającej zakres robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia zadaszenia przedmiotowego tarasu do stanu zgodnego z § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Na skutek zażalenia inwestora, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o nałożeniu obowiązku przedłożenia oceny technicznej w zakresie doprowadzenia przedmiotowego zadaszenia tarasu na dobudowanym budynku gospodarczym do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi określonymi w § 235 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przy piśmie z dnia 21 maja 2009 r. inwestor przedłożył opinię techniczną rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 27 kwietnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał W. D. wykonanie w terminie do dnia 3 grudnia 2009 r. następujących robót budowlanych: • na szerokości minimum 1 m od granicy z działką nr [...] wykonać pokrycie zadaszenia tarasu z materiału niepalnego (blacho – dachówki), • drewnianą konstrukcję zadaszenia tarasu zabezpieczyć środkami ognioochronnymi FOBOS lub OGNIOCHRON lub UNIPALDREW, • drewniane elementy konstrukcji zadaszenia tarasu na szerokości 1 m od granicy z działką nr [...] zabezpieczyć płytą gipsowo – kartonową ognioochronną GKF grubości 12,5 mm lub płytą wiórowo – cementową CETRIS grubości 16 mm, • zastosowane materiały powinny posiadać stosowne certyfikaty i atesty, • zdemontować okap z blachy o szerokości 30 cm wystający na teren działki sąsiedniej nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. S. W toku postępowania odwoławczego, organ II instancji wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy Radziechowy – Wieprz z dnia [...] kwietnia 1997 r. W jego wyniku Starosta Żywiecki decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówił jej uchylenia. Następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z dnia [...] września 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem organu odwoławczego zakres wykonanych prac budowlanych – rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy działki nr [...] wraz z wykorzystaniem dachu pomieszczania gospodarczego (przyległego do granic) na zadaszony taras – stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. projektu budowlanego, zgodnie z art. 36a ust. 5 a contrario Prawa budowlanego. Projekt ten przewidywał, że dobudowany garaż będzie zlokalizowany wzdłuż granicy między działkami nr [...] i [...] i jednocześnie będzie posiadał kształt prostokąta o wymiarach zewnętrznych 5,00 m x 9,00 m. Ponieważ granica między działkami wyznaczona w terenie nie przebiega prostopadle do budynku mieszkalnego, inwestor dostosował się z lokalizacją garażu do przebiegu tej granicy co spowodowało, że garaż posiada kształt trapezu o wymiarach 9,00 m x 8,30 m. Ponadto otwór okienny w ścianie garażu skierowanej prostopadle do działki J. S. zlokalizowano w odległości 1,6 m od granicy z nią, a nie jak przewidywał projekt w odległości 1,35 m. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien wydać decyzję zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożył W. D., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 K.p.a., art. 8 k.p.a. i 11 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. Jak podkreślił skarżący, brak możliwości uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę implikuje niedopuszczalność uruchomienia procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nadto, nie można uznać, aby przedmiotowe odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego miało charakter istotny, jak również organ nie wskazał, jaki zakres sprawy pozostał jeszcze niewyjaśniony. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. W. S. wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał ją za zasadną. Jak wskazał Sąd, bezsporną w sprawie okolicznością jest fakt, że rozbudowę domu skarżący zrealizował w oparciu o decyzję Wójta Gminy Radziechowy - Wieprz z dnia [...] kwietnia 1997 r., a zatem w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dopuszczalne jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Sąd pierwszej instancji podzielił zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. i stwierdził, że jeżeli organ odwoławczy uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał właściwej oceny ujawnionych odstępstw od zatwierdzonego projektu, a nadto nienależycie przeprowadził postępowanie naprawcze, czym naruszył przepisy postępowania, powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazać jednocześnie, w jakim zakresie postępowanie powinno być uzupełnione. Tymczasem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego sam rozstrzygnął kwestie odstępstw od projektu, kwalifikując je jako istotne, a następnie stwierdził konieczność sporządzenia projektu zamiennego, wskazując jednocześnie, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji jest naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Takie postępowanie w ocenie Sądu naruszyło dyspozycję art.138 § 2 K.p.a. Nadto zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. na co słusznie wskazuje skarżący. Organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg dotychczasowego postępowania, natomiast w ogóle nie odniósł się do znajdującego się w aktach materiału dowodowego. Podobnie jak nie zajął stanowiska w sprawie oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 317/08), które zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) wiążą organ, jak i sąd orzekający w sprawie. Kwestia przy tym na podstawie, jakich przepisów ma być prowadzone postępowanie legalizacyjne w sprawie, została przesądzona w ww. wyroku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie wiadomo także, na jakiej podstawie organ odwoławczy przyjął, że ujawnione odstępstwa od projektu mają charakter istotny i stanowią podstawę do sporządzenia projektu zastępczego. Niewątpliwie samo wskazanie zmiany parametrów budynku notabene błędne (organ wskazał wymiary 9 m x 8,30 m, podczas gdy z treści protokołu oględzin z dnia 15 grudnia 2008 r. wynika, że wymiary wynoszą 9 m od ściany budynku, 4,60 – 4,80 m szerokości i 8,30 m od strony granicy działki) nie powodują jeszcze przyjęcia, że doszło do istotnego odstępstwa od projektu. W uzasadnieniu decyzji błędnie także powołano numer działki inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się do prezentowanego w orzecznictwie i doktrynie poglądu, że stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego ww. parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne". To czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów z art. 36a ust. 5 pkt 1 – 7 Prawa budowlanego, ma taki charakter, zależy od okoliczności danej sprawy. Za takim rozumieniem tego przepisu – pozostawiającym organom margines uznaniowości – przemawia wykładnia celowościowa tego przepisu. Dokonanie wykładni gramatycznej (językowej) prowadziłoby do wniosku, że każde, nawet nieznaczne odstępstwo wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W praktyce mogłoby to skutkować wręcz paraliżem inwestycji, biorąc pod uwagę, że zmiana niektórych parametrów np. poszerzenie lub zmniejszenie obiektu o kilka centymetrów może być spowodowana tylko nienormatywnym wykonaniem materiału budowlanego przez producenta. Za taką wykładnią przemawia także treść art. 36a ust. 6. Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu. W konsekwencji powyższego, Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, że każda zmiana któregokolwiek z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego dokonana z naruszeniem obowiązku wymienionego w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego zawsze pociąga za sobą skutki z art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to jest konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego. Nie każde odstępstwo dotyczące tych parametrów stanowić będzie odstępstwo istotne. W każdym natomiast przypadku charakter tego odstąpienia winien być oceniony przez organ w zależności od m. in. charakteru obiektu budowlanego i jego rozmiarów. Innymi słowy, nie bez znaczenia pozostaje, czy zmniejszenie powierzchni zabudowy, bo do takiej faktycznie doszło w stosunku do projektowanej jest istotnym odstępstwem, czy też nie. O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Nadto pozostaje do wyjaśnienia również kwestia dotycząca samego projektu budowlanego, który zgodnie z postanowieniem Prokuratury Rejonowej w Żywcu z dnia [...] grudnia 2010 r. został w części sfałszowany. Wskazując na konieczność uwzględnienia powyższych rozważań i wydania decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.152 i art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nietrafne przyjęcie, iż pomimo literalnego brzmienia dyspozycji art. 36a ust. 5 pkt 2 nie każde odstępstwo od parametru wskazanego w ustawie będzie uprawniało do postawienia tezy o istotnym odstąpieniu od projektu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., 2. naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegającego na nietrafnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Administracyjnemu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zaakceptowanie poglądu przedstawionego w skarżonym wyroku nie zmienia kwestii związania organów jasnym brzmieniem przepisu, a takie podejście jak zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji prowadziłoby do demontażu regulacji art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, powodując znaczny "luz" w kwalifikowaniu odstępstw od projektu budowlanego jako istotnych bądź nieistotnych. Tego natomiast chciał uniknąć ustawodawca. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył W. D., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów procesu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, iż jedyny ujawniony w kasacji problem dotyczył wykładni pojęcia "istotnego odstępstwa", o którym mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Poza zakresem zaskarżenia były natomiast pozostałe kwestie z powodu, których Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję organu II instancji z dnia [...] października 2013 r., a mianowicie: prawidłowości zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 K.p.a. i wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, zajęcia stanowiska odnośnie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w zapadłym uprzednio w sprawie wyroku (art. 153 P.p.s.a.), wyjaśnienia kwestii sfałszowania części projektu budowlanego, czy wreszcie ustaleń stanu faktycznego w zakresie prawidłowego określenia parametrów budynku. Niemożność objęcia kontrolą kasacyjną tych zagadnień już tylko z tego powodu czyniła koniecznym przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu celem uzupełnienia i poprawienia dostrzeżonych błędów i braków postępowania. I choć jako drugi zarzut kasacji postawiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to wobec braku wyjaśnienia na czym polegało uchybienie tym normom, nie mógł on zostać oceniony, a tym bardziej uwzględniony. Natomiast opisane przez Sąd pierwszej instancji ww. uchybienia, niezakwestionowane przez skarżący kasacyjnie organ świadczyły o uchybieniu przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego normie art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie tak uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego wydanej przez niego decyzji. Przechodząc do analizy zagadnienia "istotnych odstępstw" (art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego) stwierdzić trzeba, iż ustawodawca w przepisach ww. ustawy nie zamieścił wprost definicji legalnej tego pojęcia. Poprzez wskazanie w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (niewymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy kwestii szczegółowo wymienionych w tym przepisie, wprowadził do tekstu prawnego negatywny katalog odstępstw pozwalający na zdefiniowanie odstępstw, noszących cechy odstępstwa istotnego. Jak podkreśla się jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a co Sąd rozpoznający niniejszą kasację również podziela, kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 594/04; z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1924/06; z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2563/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie zwraca przy tym uwagę Sąd pierwszej instancji na potrzebę przeprowadzenia wykładni celowościowej analizowanego pojęcia, bowiem ścisłe i literalne trzymanie się treści przepisu mogłoby w określonych przypadkach grozić nawet paraliżem procesu inwestycyjnego. Tym samym nie zostałyby osiągnięte cele, jakie chciał uzyskać ustawodawca określoną regulacją prawną, a co pozwalało sięgnąć po celowościową metodę wykładni prawa. Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji planowane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, będzie wymagać wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1273/09 i z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1375/11). To, zatem czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne" zależy od okoliczności danej sprawy, uwzględniającej przy tym również zasadę poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Z tych też przyczyn, jako niezasadny należało uznać zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo eksponował fakt, że porównanie wymiarów obiektu zaplanowanego w pozwoleniu na budowę i już wykonanego prowadzi do wniosku, że zmniejszono powierzchnię zabudowę. Nadto należy uwzględnić charakter obiektu budowlanego i jego przeznaczenie, jak również fakt, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy wybudowany obiekt budowlany został odsunięty dalej niż początkowo planowano od granicy działki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA z 2013 r., z. 3, poz. 38).