II OSK 1264/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2662/15 w sprawie ze skargi [...]Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2662/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] (dalej zwanej Spółką) na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy: Wnioskiem z dnia 12 maja 2015 r. Spółka zwróciła się do Starosty [...] (dalej zwanego organem I instancji) o wydanie zaświadczenia o uzyskaniu milczącej zgody organu architektoniczno – budowlanego na wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu dwustronnej tablicy reklamowej z oświetleniem na działce nr [...]w miejscowości [...] objętych zgłoszeniem z dnia 7 października 2014 r, przesłanym za pośrednictwem Poczty Polskiej oraz drogą elektroniczną. Postanowieniem z dnia 20 maja 2015 r. organ I instancji, powołując art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 123 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); dalej jako k.p.a., odmówił Spółce wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w dniu [...] 2014 r. (decyzją nr [...]) wniesiono sprzeciw do ww. zgłoszenia, który został utrzymany w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r. Dodał, że Spółka wniosła skargę na decyzję wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznał więc, że w tych okolicznościach brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o uzyskaniu milczącej zgody organu. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a także art. 124 i art. 219 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu zażalenia Spółka podniosła, że w dniu 7 października 2014 r. skierowała dwa zgłoszenia robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę dotyczące instalacji podświetlonrj tablicy reklamowej - pierwsze z nich zostało złożone drogą elektroniczną za pośrednictwem ePUAP, natomiast drugie drogą tradycyjną. Podała, że oba zgłoszenia wpłynęły do organu tego samego dnia, lecz nie dotyczyły tej samej inwestycji. Spółka wskazała bowiem, że zgłoszenie skierowane drogą tradycyjną dotyczyło instalacji dwustronnej tablicy reklamowej z oświetleniem z osadzonym w gruncie fundamentem o wymiarach 5,2 m x 5,2 m x 2 m, natomiast inwestycja objęta zgłoszeniem przesłanym za pośrednictwem ePUAP dotyczyła urządzenia posadowionego na gruncie. Wywiodła, że choć wnioski są powiązane osobą inwestora i lokalizacją, to jednak, wobec innej cechy dotyczącej konstrukcji objętych zgłoszeniem nie należało potraktować jako tej samej inwestycji. Stwierdził, że decyzja o sprzeciwie została wydana w stosunku do innej inwestycji, objętej odrębnym zgłoszeniem, niż ta której dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Skonstatował, że skoro dotychczas organ nie wypowiedział się w przedmiocie zgłoszenia wniesionego drogą elektroniczną, to wobec upływu terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zasadne jest żądanie wydania zaświadczenia o milczącej zgodzie na realizację tej inwestycji. Postanowieniem z dnia 6 października 2015 r. Wojewoda [...] (dalej zwany Wojewodą) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wywiódł, że przedmiotem postępowania w sprawie wydania zaświadczenia jest wyłącznie zebranie materiału potwierdzającego określone fakty lub stan prawny. Wskazał, że w ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także, czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Podkreślił, że w postępowaniu tym niedopuszczalne jest dokonywanie jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych, odnośnie informacji, będących w dyspozycji organu. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w zażaleniu, Wojewoda ocenił, że oba zgłoszenia, wniesione przez Spółkę do organu I instancji w dniu 7 października 2014 r. zarówno drogą elektroniczną oraz za pośrednictwem przesyłki pocztowej, były identyczne i dotyczyły tego samego przedsięwzięcia. Uznał, że skoro wobec tego przedsięwzięcia wniesiono sprzeciw, to zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o milczącej zgodzie na jego realizację. W skardze na powyższe postanowienie Wojewody, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka zarzuciła temu organowi naruszenie: - art. 219 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że dokonane przez Spółkę dwa zgłoszenia dotyczyły tej samej inwestycji i mogły być załatwione jednym sprzeciwem; - naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 77 i 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, naruszenie zasady legalności działania, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej. W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła argumenty sformułowane uprzednio w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany Sądem I instancji) przyjął, że z treści art. 217 i art. 218 k.p.a. wynika, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Uznał, że z tego powodu nie jest dopuszczalne, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wywiódł, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, gdyż odnosi się do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Mając na uwadze istotę i cel prawnoprocesowej instytucji zaświadczenia, Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu co do braku podstaw do wydania Spółce zaświadczenia żądanej treści z uwagi na wniesienie sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia robót budowlanych opisanych we wniosku o wydanie zaświadczenia. Sąd I instancji, jako nieskuteczną uznał argumentację Spółki, jakoby w jednej dacie Spółka dokonała dwóch zgłoszeń dotyczących instalacji dwóch różnych tablic reklamowych, a sprzeciw dotyczył jedynie zgłoszenia dokonanego przesyłką pocztową. Podał, że organ administracji, na podstawie ewidencji, rejestrów i innych danych będących w jego posiadaniu, nie mógł tego potwierdzić wskazując, że skarżący dokonał jednego zgłoszenia (w tej samej dacie) przesłanego do organu I instancji za pośrednictwem Poczty Polskiej i platformy ePUAP. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji ocenił, że organy, odmawiając wydania zaświadczenia, nie naruszyły obowiązujących w tym zakresie przepisów. Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, gdyż postepowanie wyjaśniające nie ma na celu ustalenia stanu faktycznego, a jedynie zbadanie dokumentów, które ten stan potwierdzają. Z tych względów Sąd I instancji, powołując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę Spółki. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi mimo jej zasadności, gdyż organ I instancji dysponuje dokumentami potwierdzającymi wniesienie zgłoszenia robót budowlanych w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędach w ustaleniach faktycznych, przejawiających się w przyjęciu, że Spółka dokonała w jednej dacie dwóch jednakowych zgłoszeń robót budowlanych, podczas gdy roboty objęte tymi zgłoszeniami różnią się w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych, materiałowych i geometrii (zagłębienia); Spółka zakwestionowała także stanowisko Sądu I instancji co do braku naruszenia przez organy przepisów postępowania, pomimo że organy nie dokonały żadnego porównania wniesionych przez Spółę zgłoszeń; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. polegające na: niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku objaśnienia, dlaczego argumentacja Spółki, dotycząca zgłoszenia instalacji dwóch różnych tablic reklamowych, nie może być skuteczna, braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, niejednoznaczne przedstawienie stanu faktycznego sprawy; 2) prawa materialnego, tj.: art. 218 § 1 i 2 w zw. z art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie było niemożliwe wydanie zaświadczenia żądanej treści, podczas gdy istniał taki obowiązek, bowiem w ramach postępowania wyjaśniającego w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń organ administracji powinien był potwierdzić (sprawdzić) w swoich rejestrach i danych, że Spółka złożyła dwa zgłoszenia, a tylko wobec jednego zgłoszono sprzeciw w formie decyzji. W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z treści zgłoszenia dokonanego przez Spółkę za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP na okoliczność dokonania zgłoszenia robót dotyczących instalacji innej tablicy reklamowej, niż tej w stosunku do której organ wniósł sprzeciw. Jednocześnie Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z oświadczeniem Spółki o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Spółka zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 218 § 1 i 2 w zw. z art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a., jak i przepisów postępowania, to jest: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. Zarzuty te nie mogą jednak odnieść zamierzonego skutku. Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew bowiem twierdzeniom Spółki, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przyjął, że Spółka dokonała w jednej dacie dwóch jednakowych - także pod względem rozwiązań konstrukcyjnych, materiałowych i geometrii (zagłębienia) - zgłoszeń robót budowlanych. Sąd ten, za nieskuteczną uznał jedynie argumentację Spółki, jakoby w jednej dacie Spółka dokonała dwóch zgłoszeń dotyczących instalacji dwóch różnych tablic reklamowych, a sprzeciw dotyczył jedynie zgłoszenia dokonanego przesyłką pocztową. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, uznać należy za prawidłowe. Wymaga bowiem podkreślenia, że w decyzji nr 1640/2014, mocą której wniesiono sprzeciw do zgłoszenia Spółki z dnia 7 października 2014 r., nie podano ani którego zgłoszenia Spółki z tej daty dotyczy sprzeciw ani, że dotyczy on obu zgłoszeń wniesionych przez Spółkę w tej dacie. Jak wynika zaś z uzasadnienia tej decyzji, przyczyną wniesienia sprzeciwu było uznanie przez organ I instancji, że "sposób wykonania i użytkowania projektowanej tablicy wskazuje na to, że w sprawie zachodzi potrzeba zapewnienia tak słupom, jak i zamocowanej na nich tablicy, takiego posadowienia (połączenia z gruntem), które uniemożliwi przesunięcie, przewrócenie obiektu, a także zapewni odporność na wszystkie, w tym silne i bardzo silne podmuchy wiatru opisanego urządzenia reklamowego. Dlatego też planowaną inwestycję należy zakwalifikować do obiektów trwale związanych z gruntem, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, na wykonywanie którego wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę". Przytoczona ocena organu I instancji została uznana za prawidłową przez Wojewodę, który decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję o sprzeciwie względem zgłoszonych przez Spółkę robót budowlanych. Ocena ta została następnie zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 440/15 oddalił skargę na decyzję Wojewody wydaną w sprawie sprzeciwu, a wyrok ten jest prawomocny. Natomiast w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie stwierdzono, że "zgłoszony przez inwestora (Spółkę) obiekt budowlany jest wolnostojącym nośnikiem reklamowym przeznaczonym do ekspozycji plansz reklamowych. Przedmiotowy nośnik reklamowy jest konstrukcją w pełni samodzielną, nie powiązaną technicznie ani funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym. Realizacja tego nośnika w określonym miejscu posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ zatem niewadliwie uznał, że budowa urządzenia reklamowego objętego zgłoszeniem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i wniósł sprzeciw". W świetle przytoczonych powyżej ocen prawnych nie może budzić wątpliwości, że do organu Spółka przesłała dwa jednakowe pisma- egzemplarze zgłoszenia robót budowlanych, pocztą tradycyjną i drogą elektroniczną. Z załączonego do zgłoszenia materiału wynika, że niektóre rozwiązania techniczne nieco różniły się w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych i geometrii (zagłębienia), ale w istocie dotyczyły tej samej inwestycji, która została opisana na s. 1 w obydwu egzemplarzach zgłoszenia jako "instalacja dwustronnej tablicy reklamowej z oświetleniem na terenie położonym w [...], na tej samej działce nr ew. 69/7 obręb Opacz Kolonia". Ponadto na załączniku graficznym dołączonym do obydwu egzemplarzy zgłoszenia - w tym samym miejscu na działce nr.69/7 zaznaczono trójkątem lokalizację tablicy reklamowej. Identyczne są też rysunki i wymiary tablicy. Akcentowana zaś przez Spółkę okoliczność, że zgłoszenie - skierowane drogą tradycyjną - dotyczyło instalacji dwustronnej tablicy reklamowej z oświetleniem z osadzonym w gruncie fundamentem o wymiarach 5,2 m x 5,2 m x 2 m, natomiast inwestycja objęta zgłoszeniem - przesłanym za pośrednictwem ePUAP - dotyczyła urządzenia posadowionego na gruncie (ale o tych samych wymiarach), nie zmienia faktu, że w obu tych wariantach mamy do czynienia z robotami polegającymi na realizacji nośnika reklamowego o konstrukcji w pełni samodzielnej, nie powiązanej technicznie ani funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym, a zatem z budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej zaś sytuacji uznać należy, że pomimo formalnego złożenia przez Spółkę w dniu 7 października 2014 r. dwóch egzemplarzy zgłoszenia robót budowlanych, w znaczeniu materialnym mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, która zakończyła się wydaniem decyzji o sprzeciwie. Wbrew też temu co podnosi strona skarżąca zgłoszenie nie było oznaczone jako wniosek nr. 1 i wniosek nr. 2. Brak było zatem podstaw do wydania przez organy zaświadczenia o żądanej przez Spółkę treści, co zgodnie z art. 219 k.p.a. skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W tym stanie rzeczy, za prawidłową uznać należało także ocenę Sądu I instancji, co do braku naruszenia przez organy, odmawiające wydania zaświadczenia żądanej przez Spółkę treści, przepisów art. art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. Nie zachodziła zatem podstawa do zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a właściwą podstawę prawną wydania zaskarżonego wyroku stanowił powołany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.