II OSK 3349/17

Dnia 19 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Łódzkiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 254/17 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Województwa Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 25 października 2007 r., nr XVII/147/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łowicza w obrębie ewidencyjnym Górki postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 254/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Województwa Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 25 października 2007 roku nr XVII/147/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łowicza w obrębie ewidencyjnym Górki. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. uchwałę wniosło Województwo Łódzkie, ponosząc, że ustalenia tej uchwały dotyczące drogi wojewódzkiej nr 703 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Łowicza, przyjętym uchwałą nr XI/68/2003 Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 26 czerwca 2003 r. (dot. przebiegu drogi i jej funkcji, ponieważ wbrew Studium, w planie drogę przewidziano jako wojewódzką). Dlatego zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", a tym samym określenie w tym akcie planistycznym przebiegu drogi wojewódzkiej nr 703 narusza interes prawny Samorządu Województwa Łódzkiego, ponieważ zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami właścicielowi nieruchomości za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Powyższe oznacza, że właściciele nieruchomości dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg drogi wojewódzkiej nr 703 przez ich nieruchomości mogą rozpocząć procedurę przewidzianą ww. przepisie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co niewątpliwie narusza interes prawny skarżącego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejsca w Łowicz wniosła o jej oddalenie, ponosząc, że droga nr 703 jest oznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego w układzie drogowym jako pozostałe drogi układu podstawowego – klasy G, Z (główne zbiorcze). W ocenie organu nie może odnieść skutku taka skarga, w której podmiot skarżący domaga się ochrony wskazując na zagrożenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego następuje w przypadku ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Tym samym twierdzenia strony skarżącej o konieczności wypłaty odszkodowań dla właścicieli działek, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg drogi wojewódzkiej nr 703 przez ich nieruchomości w przypadku podziału tych nieruchomości, może stanowić interes faktyczny, a nie interes prawny. Ponadto wskazano, że zaskarżona uchwała jest zgodna ze Studium. Dodatkowo organ podkreślił, że nadanie kategorii "drogi wojewódzkiej" może nastąpić wyłącznie po jej wybudowaniu i w trybie przepisów art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Plan miejscowy nie ingeruje we władztwo zarządcy drogi poprzez wprowadzenie zapisu zawartego w § 9 pkt 3 ustaleń ogólnych planu. Zgodnie z procedurą uchwalania planu miejscowego, zarówno Zarząd Województwa Łódzkiego, jak i Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi, zostały zawiadomione pismem z dnia 2 lutego 2005 r. o podjęciu uchwały nr XXXVIII/218/2005 z dnia 27 stycznia 2005 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Łowicza, obejmującego obręb ewidencyjny Górki. Zarząd Województwa Łódzkiego oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi uzgodniły przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Łowicza, w obrębie ewidencyjnym Górki. Na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i podniósł, że Sejmik Województwa Łódzkiego nie podjął uchwały o zaliczeniu spornej drogi nr 703 do kategorii drogi wojewódzkiej. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wskazał, że sporna droga nr 703 nie została jeszcze wybudowana, natomiast uchwała o zaliczeniu drogi do określonej kategorii następuje po jej wybudowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 254/17, odrzucając skargę, wskazał, że uprawnienie do zaskarżenia aktu organu samorządu terytorialnego (uchwała dot. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej "u.s.g.". Warunkiem skuteczności skargi jest, po pierwsze, uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, który to warunek w niniejszej sprawie został spełniony; po drugie – posiadanie przez stronę skarżącą legitymacji do wniesienia skargi, tj. istnienie interesu prawego, co wiąże się z wykazaniem przez dany podmiot naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (por. wyroki NSA: z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; z 4 listopada 2011 r., II OSK 1627/11; z 14 września 2012 r., II OSK 1541/12; wyrok WSA w Kielcach z 7 listopada 2013 r., II SA/Ke 488/13; wyrok WSA w Szczecinie z 23 czerwca 2016 r., II SA/Sz 361/16; wyrok TK z 4 listopada 2003 r., SK 30/02). Brak zaś tak pojmowanej legitymacji procesowej nakazuje odrzucić skargę. Sąd wskazał, że strona skarżąca, zarówno w wezwaniu do usunięcia prawa, jak i w skardze do sądu przedstawiła argumentację, zgodnie z którą zaskarżona uchwała narusza interes Województwa Łódzkiego, bowiem właściciele nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie pod budowę drogi wojewódzkiej nr 703 będą domagać się, zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia strony skarżącej, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, aby wykazała ona, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zapisami przedmiotowej uchwały. Przede wszystkim, okoliczności powołane w skardze sugerują pewien stan zagrożenia na skutek realizacji zapisów uchwały. Tymczasem art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Możliwość wystąpienia przez właścicieli działek przeznaczonych pod budowę drogi wojewódzkiej jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości. Ponadto, związek ten musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Zaskarżona uchwała w związku z uwzględnieniem projektowanej drogi wojewódzkiej wprost takich obowiązków nie nakłada. Co więcej, obawa strony skarżącej co do konieczności wypłaty odszkodowań za wydzielone pod projektowaną drogę odszkodowania nie może stanowić nadto uzasadnienia naruszenia jej interesu prawnego, bowiem jak wskazuje art. 44 ust. 3 u.p.z.p. sprawy związane z kosztami wprowadzenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa do planu miejscowego oraz zwrotu wydatków na odszkodowania, a także kwoty przeznaczone na pokrycie zwiększonych kosztów realizacji zadań gminnych są ustalane w umowie zawartej pomiędzy marszałkiem województwa a wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Spory powstałe na tym tle rozpatrują sądy powszechne (art. 44 ust. 3 u.p.z.p.). Kwestie wydatków na ewentualne odszkodowania nie znajdują zatem odzwierciedlania w zapisach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie mogą stanowić podstawy do ich kwestionowania. W ocenie Sądu, trudno zatem uznać, aby strona skarżąca wskazała na naruszenie obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego, której naruszenie uzasadniłoby wniesienia skargi do tutejszego Sądu. Źródła interesu prawnego strony skarżącej nie sposób doszukać się chociażby w przepisach prawa cywilnego. Na dzień wniesienia skargi strona nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości przeznaczonych pod budowę drogi wojewódzkiej, a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy czy wyjaśnień stron postępowania. Zmiany własnościowe tych terenów będą miały miejsce prawdopodobnie dopiero po przeprowadzeniu procedury wywłaszczeniowej. Podsumowując, Sąd wskazał, że wyjaśnienia strony skarżącej zawarte w skardze, jak i wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa mogą wskazywać co najwyżej na istnienie interesu faktycznego po stronie skarżącej. Interes faktyczny nie tworzy jednak legitymacji procesowej, nie podlega prawnej ochronie i w świetle art. 101 u.s.g. nie daje możliwości skorzystania z uprawnienia do zainicjowania kontroli sądowej zaskarżonej uchwały. Mając te wszystkie okoliczności na względzie, wobec braku wykazania przez Województwo Łódzkie naruszenia interesu prawnego na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały Sąd, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i § 3, orzekł o odrzuceniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Województwo Łódzkie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i przyjęcie, że Województwo Łódzkie nie wykazało się naruszeniem interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały; - art. 101 ust. 1 u.s.g. zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że Województwo Łódzkie nie wykazało się naruszeniem interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i § 3 przez jego zastosowanie i przyjęcie, że nie został naruszony interes prawny Województwa Łódzkiego na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały stosownie do wymagań przepisu szczególnego, co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem; - art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niedopuszczenie z urzędu dowodu z dokumentów w postaci wydruku z ksiąg wieczystych nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi wojewódzkiej nr 703; - art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na uchwałę i niestwierdzenie nieważności tej uchwały mimo wskazanych w skardze przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Łowiczu wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy jest to, czy zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszyła interes prawny Województwa Łódzkiego. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wskazał, że dla skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest bowiem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego (plan musi realnie naruszać istniejący interes prawny). W skardze kasacyjnej tego rodzaju przepisów nie przywołano, wywodząc w tym zakresie argumentację, która w ogólności dotyczy legalności zaskarżonej uchwały, jako wydanej z naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (wskazywana niezgodność zaskarżonej uchwały ze studium). Tego rodzaju argumentacja nie wskazuje jednak jakie konkretne uprawnienia lub obowiązki województwa zostały naruszone. Nie wykazano w szczególności czy szerokość linii rozgraniczających drogę przyjęta w planie uniemożliwia realizację drogi o parametrach określonych w obowiązujących przepisach prawa, w sytuacji gdy w procedurze planistycznej właściwy organ województwa uzgodnił pozytywnie projekt zaskarżonej uchwały, a więc także w zakresie lokalizacji drogi wojewódzkiej. Dla przyjęcia naruszenia interesu prawnego województwa nie może stanowić także powoływany w skardze kasacyjnej art. 98 ust. 3 u.g.n. Określone "przesunięcia" własnościowe (art. 140 K.c.) i wynikające z tego roszczenia odszkodowawcze (odpowiedzialność odszkodowawcza województwa) nie wynikają bowiem bezpośrednio z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie skutki wywołuje dopiero decyzja podziałowa, która stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 u.g.n.). W tym zakresie plan miejscowy nie stanowi naruszenia interesu prawego województwa. Należy wyjaśnić stronie skarżącej kasacyjnie, że wskazanie lokalizacji dróg wojewódzkich w planie miejscowym nie oznacza, że województwo posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (województwo przez swoje organy uczestniczy aktywnie w procedurze planistycznej – dokonuje uzgodnienia; patrz: art. 17 pkt 6 lit. b tiret 1 w związki z art. 24 ust. 1 u.p.z.p.; może mieć wpływ na zmianę projektu uchwały). To w związku z takim przeznaczeniem w następstwie może dojść do nabycia przez województwo stosownych nieruchomości (wydzielonych pod drogi wojewódzkie). Trudno w takim przypadku stwierdzić, że to plan miejscowy wywołuje konkretne skutki, ponieważ dopiero stosowna decyzja podziałowa albo orzeczenie podziałowe stanowią podstawę do stwierdzenia, że dana nieruchomość wydzielona pod drogę wojewódzką przeszła z mocy prawa na własność województwa (art. 98 ust. 1 u.g.n.). A zatem to decyzja albo orzeczenie zatwierdzające podział nieruchomości, a nie plan miejscowy kształtuje stosunki własnościowe, a tym samym i kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej województwa. Także poza planem miejscowym uregulowano kwestię wzajemnych rozliczeń województwa i gminy. Takiego rozliczenia dokonuje się na podstawie zawartej umowy. W odniesieniu do art. 44 ust. 3 u.p.z.p. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że kwestie wydatków na ewentualne odszkodowania nie znajdują odzwierciedlania w zapisach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie mogą stanowić podstawy do ich kwestionowania. Ponadto istnienia takiego interesu prawnego wynikającego z zaskarżonej uchwały nie uzasadnia okoliczność, że na podstawie ww. procedury Województwo Łódzkie, na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., stało się właścicielem stosownych działek. Ani z faktu naruszenia procedury planistycznej, ani z faktu, że Województwo Łódzkie jest aktualnie właścicielem nieruchomości nie wynika aby doszło do naruszenia interesu prawnego Województwa, co wymaga przywołania określonym norm prawa materialnego, z których powinien wynikać naruszony zaskarżoną uchwałą zakres praw i obowiązków województwa. Normalną konsekwencją uchwalenia planu miejscowego jest wskazanie lokalizacji dróg publicznych, w tym wojewódzkich. W takim przypadku ustawodawca przewidział jednak odrębną procedurę od planistycznej nabycia przez właściwe jednostki, m.in. województwo, własności nieruchomości przeznaczonych pod takie drogi oraz ponoszenia przez tej jednostki odpowiedzialności odszkodowawczej. Ma to w ogólności służyć realizacji celów publicznych, do których zalicza się wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1 u.g.n.). A zatem dopuszczonej prawem możliwości ponoszenia odpowiedzialności odszkodowawczej przez województwo za realizację celu publicznego nie można utożsamiać z naruszeniem interesu prawego województwa, ponieważ sam ustawodawca z realizacją takiego celu wiąże określone skutki, które w znaczeniu prawnym stanowią jeden z fundamentów konstytucyjnego systemu ochrony prawa własności (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Brak jest tym samym usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 140 K.c. Nie można bowiem doszukać się aby Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazywanych przepisów. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 106 § 3 i art. 147 § 1 p.p.s.a. Sama bowiem okoliczność nabycia przez skarżące Województwo, na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., stosownych nieruchomości nie uzasadnia przyjęcia, że Województwo to posiada legitymację skargową, o jakiej stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie wykazano bowiem aby zaskarżona uchwała obiektywnie naruszała interes prawny skarżącego Województwa. Dlatego też brak było podstaw do uznania, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a.; co do zasady legalność jego ewentualnego zastosowania można by rozważać po stwierdzeniu istnienia legitymacji skargowej strony skarżącej. W przeciwnym razie – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – aktualnie przepis ten nie mógł mieć zastosowania i nie był stosowany przez Sąd I instancji z uwagi na brak wykazania legitymacji skargowej strony skarżącej. W okolicznościach tej sprawy nie wykazano zatem aby wydanie zaskarżonej uchwały prowadziło do naruszenia interesu prawnego Województwa Łódzkiego, co oznacza, że skarżące Województwo nie wykazało aby posiadało legitymację skargową określoną w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co umożliwiałoby mu skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Nie można tym samym stwierdzić aby Sąd I instancji błędnie zastosował art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. odrzucając skargę. A więc także i zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. należało uznać jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.