II SA/Gl 1134/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Śląskiego z [...] r. nr [...], uchylająca rozstrzygnięcie Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...]. nr [...] dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz J.D.. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym Wnioskiem z [...] r. M.B. i J.B. wystąpili do Starosty [...] o zwrot nieruchomości położonej w H., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, którą J.B., A.D. i M.B. umową z [...]. Rep. A Nr [...] sprzedali na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę przedszkola, ośrodka zdrowia i pawilonu handlowego. Następnie nieruchomość ta przekazana została Gminie B. na mocy porozumienia spisanego [...] r. pomiędzy Zarządami Gminy H. i Gminy B.. Ponieważ w chwili złożenia wniosku wnioskodawcy nie posiadali prawomocnego postanowienia sądu, stwierdzającego nabycie praw do spadku po A.D., współwłaścicielce opisanej wyżej nieruchomości, Starosta [...] postanowieniem z [...]. nr [...] zawiesił postępowanie o zwrot nieruchomości, do chwili uzupełnienia wniosku. Następnie wnioskiem z [...]. J.D., J.D. i M.B. zażądali zwrotu ww. nieruchomości. W dniu [...]. M.B. do akt sprawy przedłożyła prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w T. z [...]. sygn. akt [...], z którego wynika, że A.D. zmarła [...]. a spadek po niej nabyli: synowie J.D. i J.D., a także postanowienie Sądu Rejonowego w .L z [...]. sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po zmarłym [...]. J.B. nabyli: siostra M.B. oraz siostrzeńcy J.D. i J.D.. Postanowieniem z [...]. nr [...] Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności wykazów zmian gruntowych, wypisów oraz wyrysów z ewidencji gruntów ustalono, że działka nr [...] ulegała podziałom, w efekcie których powstały działki nr [...] i [...]. Nieruchomość ta ujawniona jest w księdze wieczystej nr [...] , a prawo własności wpisane jest na rzecz Gminy B.. W przedmiotowej sprawie, w przeciągu kilkunastu lat od daty złożenia wniosku o zwrot, zapadało kilka decyzji zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego (decyzje Wojewody z [...]. nr [...], z [...]. nr [...], z [...]. nr [...]), a także wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (z 19 grudnia 2008r., sygn. akt IISA/G1 597/08; z 9 czerwca 2014r., sygn. akt IISA/G11711/13 ). W toku prowadzonego powstępowania zmarła M.,B., po której, zgodnie z notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] r. spadek nabył J.D.. Decyzją z [...]. nr [...], Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o zwrocie na rzecz J.D. w 3/4 części i J.D. w 1/4 części nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł, proporcjonalnie do zwracanych udziałów. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że pomimo upływu 24 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina B., podnosząc, iż nieruchomość jest obecnie wykorzystywana na cele publiczne. Znajduje się na niej m.in. ogólnodostępny parking, boisko wykorzystywane przez Zespół Placówek Oświatowych w B., dwa rzędy oświetlenia, wiata z zadaszeniem oraz towarzysząca infrastruktura techniczna. Zdaniem Gminy w sytuacji, gdy został osiągnięty jeden z celów wywłaszczenia określony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, choć różny od celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, nieruchomość taka nie podlega zwrotowi. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Śląski decyzją z [...]. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...]. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ nadzoru wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym także z treści badanego operatu szacunkowego wynika, iż na działce nr [...] dokonano po jej wywłaszczeniu znacznych nakładów, które nie zostały uwzględnione w wycenie. Konieczne jest zatem wykonanie nowego operatu szacunkowego, określającego wartość wycenianej nieruchomości z uwzględnieniem poczynionych na niej nakładów. Decyzja Wojewody została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 czerwca 2014r. sygn. akt. II SA/G1 1711/13. Sąd stwierdził, że wskazane nakłady (tj. budowa boiska, sceny, parkingu), zwiększające wartość nieruchomości, zostały poczynione już po wystąpieniu z wnioskiem o jej zwrot. Wobec tego brak jest podstaw, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia. Sąd uznał również, że wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Wniesiona przez Gminę Boronów skarga kasacyjna od ww. wyroku została przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 października 2016r. sygn. akt IOSK 3079/14 oddalona. Wobec skasowania przez WSA decyzji Wojewody Śląskiego z dnia z [...] r. i zaakceptowania tego orzeczenia przez Sąd II instancji powyższym wyrokiem organ ten ponownie rozpatrując sprawę uchylił decyzję Starosty [...] z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wywiódł, iż operat szacunkowy z dnia [...], sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi, nie może już stanowić dowodu w niniejszej sprawie, z uwagi na utratę jego aktualności. Zgodnie bowiem z art. 156 u.g.n., dokument taki może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnym operacie należy ocenić jako wydanie decyzji organu I instancji w oparciu o wadliwy materiał dowodowy, zatem z naruszeniem zasady zebrania kompletnego i miarodajnego dla wyjaśnienia sprawy materiału dowodowego. Wykonanie nowego operatu nie jest możliwe w postępowaniu odwoławczym i dlatego stanowi przyczynę uchylenia decyzji. Sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, organ I instancji powinien zlecić wykonanie nowego operatu szacunkowego. Natomiast dokonując rozliczeń należy uwzględnić zalecenia zawarte w ww wyrokach sądów, w szczególności zaś to, że zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość zwracanego odszkodowania może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie może w niniejszej sprawie podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi. Następnie organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, w trakcie której strony będą miały możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, a w szczególności operatem szacunkowym, jak też przedstawienia ewentualnych wniosków i uwag, do których organ I instancji ma obowiązek się ustosunkować. Zasadne jest wezwanie na rozprawę rzeczoznawcy będącego autorem operatu. W oparciu o nowo sporządzoną opinię o wartości nieruchomości, Starosta [...] i, ustali stosownie do uregulowań zawartych w art. 140 u.g.n., kwotę podlegającego zwrotowi odszkodowania. W skardze z [...] r. M.D. podnosi szereg zarzutów dotyczących: 1/ naruszenia art. 168 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niej środek odwoławczy; 2/ naruszenia art. 170 p.p.s.a., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawi przewidzianych także inne osoby. Stwierdzono prawomocność wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1711/13 3/ naruszenia art. 16 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. 4/ naruszenia art 40 k.p.a. ze względu na niedoręczenie decyzji , które na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] nr [...] stali się stronami postępowania po zmarłym J.D.; 5/ naruszenia zasady ne bis in idem wobec powtórnego wydania przez Wojewodę decyzji uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...]. znak [...]; 6/ naruszenia art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wobec tego, że dnia [...] Sąd Rejonowy w L. wpisał w księdze wieczystej prawo własności nieruchomości na rzecz G.D., J.D., n R.D., M.D.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawowe kwestie sporne, dotyczące zwrotu przedmiotowej nieruchomości w części, zostały w sprawie prawomocnie ustalone. W szczególności przyjęto, iż brak podstaw do zaliczania do kwoty odszkodowania wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej nakładami poczynionymi przez Gminę B., nie związanymi jednak z realizacją celu wywłaszczenia (wyrok NSA z 12 października 2016 r., I OSK 3079/14). Natomiast pozostało do wyjaśnienia jedno z kluczowych zagadnień jakim jest wysokość odszkodowania pieniężnego wypłacanego przez właścicieli nieruchomości podlegającej zwrotowi. Zasady wyliczania kwoty odszkodowania określają przepisy art. 140 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 nr., poz. 121, dalej: u.g.n.) Zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n., odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (art. 140 ust. 3). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio (art. 140 ust. 4). W orzecznictwie sądów administracyjnych uznano, iż przy określeniu wartości rynkowej zwracanej nieruchomości dla potrzeb orzeczenia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, zastosowanie znajdują przepisy działu IV u.g.n. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, z dnia 14 czerwca 2016 r., II SA/Lu 119/16, CBOSA). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że określenia "wartości rynkowej nieruchomości", do którego to pojęcia odwołuje się cytowany wyżej przepis art. 140 ust. 2, nie dokonuje organ administracji, lecz rzeczoznawca majątkowy, na podstawie posiadanej przez siebie wiedzy fachowej (art. 150 ust. 5 u.g.n.). Oznacza to zatem, że przypisy u.g.n. wyłączają wyraźnie możliwość "samodzielnego" ustalenia wartości rynkowej zwracanej nieruchomości. To rzeczoznawca majątkowy, a nie organ uprawniony jest przy tym do dokonania wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Stosownie zaś do art. 156 ust. 1 u.g.n. opinia o wartości nieruchomości jest sporządzana przez rzeczoznawcę majątkowego na piśmie w formie operatu szacunkowego. Operat taki może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powyższej ustawy. Po upływie wskazanego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany, jeśli rzeczoznawca majątkowy potwierdził jego aktualności poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym (ust. 3 i 4). Niewątpliwie operat szacunkowy sporządzony na podstawie tych przepisów winien odpowiadać również wymogom określonym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego . Skoro zatem podstawą do ustalenia kwoty odszkodowania były ustalenia poczynione w operacie szacunkowym z [...], nieaktualnym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Śląskiego, który był zobowiązany orzekać z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy na dzień podejmowania orzeczenia, uznać przyjdzie że ten kluczowy element stanu faktycznego, jakim jest wysokość odszkodowania, nie mógł zostać prawidłowo ustalony. Jest to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W świetle poczynionych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.