II SA/Łd 812/17

Dnia 19 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi M. P. i A. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. A. P. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez M. P. i A. P. odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku, nr [...] i w związku z tym pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A nr [...]– wieży kratowej o łącznej wysokości 61,95 m, płyty fundamentowej pod wieżę, wzl energii elektrycznej od złącza kablowo-pomiarowego, na terenie działki nr ewid. 49/1 w obrębie [...], gmina Z. Od tej decyzji odwołanie złożyła M. P. i A. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] roku stwierdził, iż odwołanie M. P. i A. P. został wniesione z uchybieniem terminu, w związku z czym pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a."). W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez M. P. i A. P. wynika, iż przesyłka była awizowana każdemu z nich w dniu 16 czerwca 2017 roku, powtórne awizo było wystawione w dniu 26 czerwca 2017 roku, a zwrot do nadawcy nastąpił w dniu 3 lipca 2017 roku. Przesyłka nie została podjęta przez adresata w terminie. Z akt sprawy wynika, że odwołanie zostało wniesione w dniu 26 czerwca 2017 roku, podczas gdy – jak napisał Wojewoda – strona miała prawo złożenia odwołania od decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji (doręczenia zastępczego), zatem w okresie od dnia 1 do dnia 14 lipca 2017 roku włącznie. Odwołujący odebrali zaskarżoną decyzję w dniu 30 czerwca 2017 roku (doręczenie zastępcze), podczas gdy odwołanie zostało wniesione w dniu 26 czerwca 2017 roku, zatem – jak przyjął organ – przed rozpoczęciem biegu terminu do złożenia odwołania. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia przez organ uchybienia terminu, będącego okolicznością obiektywną, organ nie miał innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony W skardze na powyższe postanowienie M. P. i A. P. wskazali na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 w zw. z art 110 K.p.a. polegające stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, albowiem zostało ono wniesione przedwcześnie, podczas gdy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie, albowiem M. P. oraz A. P. zapoznali się z treścią decyzji już w dniu 16 czerwca 2017 roku kiedy to decyzja została doręczona do "B" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., której prezesem jest A. P., a prokurentem – M. P.; 2. art. 57 § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, iż odwołanie jest obarczone wadą przedwczesności, albowiem zostało wniesione przed otrzymaniem decyzji w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy odwołanie zostało wniesione w dniu 22 czerwca 2017 roku, tj. w terminie ustawowym, tj. 14 dni od dnia zapoznania się stron z decyzją; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; 4. art. 6 oraz art. 8 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów prawa a także zasady pogłębiania zaufania do obywatela w sytuacji, której organ stwierdza, iż złożone odwołanie obarczone jest wadą przedwczesności i należy je pozostawić bez rozpatrzenia, pomimo faktu, iż strona zapoznała się z decyzją już w dniu 16 czerwca 2017 roku i wniosła odwołanie od tej decyzji w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z jej treścią, czyli od dnia doręczenia decyzji "B" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością. Opierając się na wskazanych zarzutach strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostało postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy, po otrzymaniu odwołania skarżących, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, bowiem zaskarżona decyzja została skarżącym doręczona w dniu 30 czerwca 2017 roku, tymczasem odwołanie skarżący złożyli w dniu 26 czerwca 2017 roku, czyli z uchybieniem 14 – dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Takie też rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi M. P. i A. P. do sądu administracyjnego. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że odpowiada ono prawu, bowiem w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do treści art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Bezspornym w sprawie jest to, iż decyzja organu pierwszej instancji została doręczona wysłana na adres skarżących. Przesyłki zawierające decyzję były dwukrotnie awizowane (w dniu 16 i 26 czerwca 2017 roku), po czym w dniu 3 lipca 2017 roku zostały zwrócone do nadawcy, czyli organu pierwszej instancji. Uwzględniając treść art. 44 § 1 w zw. z § 4 K.p.a. prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna została doręczona skarżącym w dniu 30 czerwca 2017 roku, bowiem w tej dacie ekspirował, liczony od dnia 16 czerwca 2017 roku, 14 – dniowy termin, o którym stanowi art. 44 § 1 K.p.a., a z upływem którego przepis art. 44 § 4 K.p.a. wiąże skutek prawny w postaci doręczenia decyzji. Zatem 14 – dniowy termin do złożenia odwołania rozpoczął swój bieg z dniem 30 czerwca 2017 roku. Tymczasem odwołanie, jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 26 czerwca 2017 roku. Warto podkreślić, że kwestionowana w odwołaniu decyzja organu pierwszej instancji zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości, terminie i sposobie wniesienia odwołania. Pouczenie to wskazywało, iż odwołanie należy skierować do organu odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, iż odwołanie w imieniu skarżący złożył profesjonalny pełnomocnik w osobie adwokata. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji określonej stronie. Przez doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 – 40 K.p.a. (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. 11. wydanie Warszawa 2011, str. 494). W żadnym z tych przepisów skutku doręczenia nie łączy z faktycznym powzięciem informacji o treści decyzji, czyli – jak w sprawie – z zapoznaniem się z treścią decyzji zawartej w przesyłce, która skierowana była do innego podmiotu niż skarżący. Oceny w tym przedmiocie nie zmienia okoliczność, iż skarżący pełnią funkcję odpowiednio prezesa i prokurenta w spółce będącej adresatem decyzji, bowiem skierowane przedwcześnie do organu pierwszej instancji odwołanie wnieśli osobiście, a nie w imieniu podmiotu, w którym pełnią wspomniane funkcje. Ponadto dostrzec wypada, iż z załączonego do akt administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji skierowanej do uczestnika postępowania – "B" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, wynika że decyzja pierwszej instancji została odebrana w dniu 20 czerwca 2017 roku przez pracownika (B. D.), a nie przez skarżących. W tak ustalonym stanie faktycznym – w szczególności wobec tego, że uchybienie terminu było niewątpliwe, bowiem odwołanie wniesione było przedwcześnie – organ drugiej instancji był zobowiązany do stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania, na podstawie art. 134 K.p.a. Podkreślić należy, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, który podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej, uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak tylko wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybieniu terminu zgodnie z regulacją art. 134 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. (por. np. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 lipca 2013 roku, sygn. II SA/Go 391/13; w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2013 roku, sygn. II SA/Ol 284/13; w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2013 roku, sygn. III SA/Gd 321/12, w Warszawie z dnia 5 października 2012 roku, sygn. I SA/Wa 885/12 i inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Końcowo odnieść się należy do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewoda [...], powołując się na przepis art. 134 K.p.a., postanowił: "stwierdzić, że odwołanie (...) zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a., w związku z czym pozostawiam odwołanie bez rozpatrzenia". Dostrzec jednak należy, że przepis art. 134 K.p.a. – jakkolwiek prawidłowo zastosowany w sprawie przez organ odwoławczy – nie reguluje kwestii pozostawienia pisma bez rozpatrzenia. Stanowi on jedynie, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania bądź uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Pozostawienie bez rozpoznania jest instytucją odrębnie uregulowaną w art. 64 K.p.a., mającą zastosowanie w sytuacji, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności jego ustalenia na podstawie posiadanych danych (§ 1), a także jeżeli strona pomimo wezwania nie uzupełniła innych braków podania w terminie siedmiu dni (§ 2). Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w szczególności fakt, że organ odwoławczy powoływał się wyłącznie na przepis art. 134 K.p.a. oraz niewątpliwa okoliczność uchybienia terminu do wniesienia odwołania, pozwala przyjąć, że zawarcie stwierdzenia o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia miało służyć jedynie zaakcentowaniu skutków rozstrzygnięcia sprawy wydanym postanowieniem (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 roku, sygn. II OSK 1083/16). Stwierdzenie to było jednak zbyteczne, bowiem uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz ma obowiązek stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Wydane na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienie należy do kategorii kończących postępowanie i samo przez się wyraża, że wystąpiła przeszkoda w merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że podniesione okoliczności nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Analiza akt administracyjnych i treści zaskarżonej decyzji nie potwierdziła zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., czy zarzutu naruszenia art. 6 i art. 8 K.p.a. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy został wyjaśniony w sposób niewątpliwy, niezbędny do ustalenia, że odwołanie skarżących zostało złożone z uchybieniem terminu. Działanie organu odwoławczego polegające na stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie nie narusza zasady pogłębiania zaufania. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości. A.B.