II SA/Go 391/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi W.B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. uchyla postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, III. stwierdza, że postanowienia wskazane w punkcie I i II wyroku nie podlegają wykonaniu. Zaskarżonym skargą postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Wojewoda odmówił W.B. przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. W.B. wystąpiła do Starosty o zwrot gospodarstwa rolnego nadanego jej mężowi A.B. w gromadzie [...], ewentualnie o wypłatę odszkodowania w formie pieniężnej. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] grudnia 2011r. znak: [...] Starosta stwierdził, iż po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie znajduje podstaw prawnych do zwrotu gospodarstwa lub wypłaty odszkodowania, wobec czego wniosek nie może być załatwiony pozytywnie. Od pisma Starosty, za pośrednictwem tegoż organu, W.B. wniosła, pismem z dnia [...] lutego 2012 r., odwołanie do Wojewody. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wojewoda, powołując się na przepis art. 134 Kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania uznając, iż pismo Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. W wyniku skargi W.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 4 października 2012 r. w sprawie II SA/Go 648/12 uchylił zaskarżone prze nią postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu WSA stwierdził, iż pismo Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. zawiera minimum wymagań pozwalających uznać je za decyzję administracyjną, co w konsekwencji oznacza, iż stronie przysługuje od niego odwołanie. Sąd wywiódł, iż w sytuacji złożenia przez skarżącą odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r., rzeczą Wojewody jako organu odwoławczego będzie zbadanie terminowości złożenia odwołania, a to wobec braku w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru przez stronę tej decyzji (pisma). Wskazał też na niemożność ustalenia na podstawie akt, czy odwołanie strony od decyzji (pisma) Starosty zostało przez stronę bezpośrednio złożone w organie w dniu 29 lutego 2012 r., czy też nadesłane pocztą. Stwierdził też Sąd, iż rzeczą organu będzie rozpoznanie sprawy merytorycznie w przypadku ustalenia złożenia odwołania w obowiązującym terminie lub rozważenie wydania postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia odwołania, przy czym brak w decyzji Starosty pouczenia strony o sposobie i terminie do wniesienia odwołania będzie stanowił podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia tego środka prawnego w przypadku złożenia takiego wniosku. Formułując pod adresem organu wskazania co do dalszego postępowania Sąd sprecyzował, iż w pierwszej kolejności obowiązkiem Wojewody będzie zbadanie terminowości odwołania i wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu lub decyzji administracyjnej. Po zwrocie przez Sąd w dniu 13 grudnia 2013 r. akt administracyjnych sprawy, Wojewoda pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. zwrócił się do Starosty o przesłanie dowodu doręczenia przez ten organ W.B. decyzji ( pisma ) z dnia [...] grudnia 2011 r. lub udzielenie wyjaśnień. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., Starosta poinformował Wojewodę o braku w aktach dowodu dręczenia stronie jego decyzji ( pisma ) z dnia [...] grudnia 2011r. znak: [...], jak też nieodnalezienia potwierdzenia wysłania stronie wskazanego pisma. Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda poinformował skarżącą, wynikającym z art. 129 § 1 i 2 Kpa, 14 dniowym terminie do złożenia odwołania od decyzji oraz wnoszeniu go do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który je wydał. Wskazał również, że jej odwołanie z dnia [...] lutego 2012 r. wpłynęło do organu I instancji w dniu 29 lutego 2012 r. Jednocześnie zwrócił się do strony o informację kiedy doręczono jej decyzję ( pismo ) Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. Odpowiadając, pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., W.B. oświadczyła, iż nie pamięta daty doręczenia jej pisma Starosty. O ile jednak ta korespondencja była doręczana za zwrotnym poświadczeniem odbioru to dowód doręczenia o powinien znajdować się w aktach sprawy. Zarzuciła również organowi, iż o toczącym się postępowaniu nie zawiadamia innych stron – ujawnionych spadkobierców A.B. mimo, iż przystąpili do sprawy. Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2013r. (przekazanym stronie do wiadomości) Wojewoda zwrócił się do Naczelnika Urzędu Pocztowego o ustalenie kiedy W.B. otrzymała "list Starosty nadany w Urzędzie Pocztowym w dniu [...] stycznia 2012 r." oraz o przesłanie dowodów potwierdzających termin odbioru korespondencji. Odnosząc się do wskazanego pisma Wojewody z dnia [...] lutego 2013r. skarżąca zarzuciła, iż obecnie poszukiwanie dowodu doręczenia korespondencji, która nie była doręczana za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, jest przedłużeniem postępowania. Jej zdaniem WSA w sprawie II SA/Go 648/12 zobligował organ, w przypadku złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do przywrócenia go ze względu na brak w decyzji pouczenia o sposobie i terminie złożenia odwołania. Jednocześnie strona "z ostrożności aby uniknąć kolejnego przedłużania terminu" z uwagi na swój wiek – 80 lat i stan zdrowia, wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w sprawie rozstrzygniętej decyzją ( pismem ) Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. W dniu 7 marca 2013 r. do Wojewody wpłynęło pismo Kierownika Sekcji Reklamacji Centrum Obsługi Finansowej Poczty stwierdzające iż przesyłka polecona ekonomiczna nr [...], nadana przez Starostwo Powiatowe w dniu 9 stycznia 2012 r. pod adresem "W.B., [...]" została doręczona w dniu 16 stycznia 2012 r. W dniu [...] marca 2013 r. Wojewoda wydał dwa postanowienia o tożsamych numerach. W jednym, podjętym z powołaniem przepisu art. 134 Kpa, stwierdził uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania. W drugim podjętym na podstawie przepisu art. 59 § 2 Kpa odmówił stronie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu organ przytoczył treść przepisu art. 58 § 1 i 2 Kpa. Stwierdził, iż pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. poinformował stronę o terminie i sposobie złożenia odwołania. Strona zaś nie złożyła prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty, ani składając odwołanie do Wojewody, ani po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 października 2012r., a także po otrzymaniu pisma Wojewody z [...] stycznia 2013r. Wniosek taki do Wojewody złożyła dopiero pismem z dnia [...] marca 2013 r., nadanym w placówce pocztowej 7 marca br. Organ zauważył, iż przywrócenie terminu następuje wyłącznie na wniosek strony, która prośbę o przywrócenie terminu winna wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Termin przewidziany do wniesienia prośby o przywrócenie terminu jest terminem prekluzyjnym, nie podlegającym przywróceniu, co oznacza, że czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna, a tym samym termin nie może zostać przywrócony. W.B. nie zachowała terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania określonego w ustawie. W uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania Wojewoda wskazał, iż ustalenia poczynione w celu wyjaśnienia terminowości złożenia odwołania od decyzji ( pisma ) Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. w terminie dały podstawę do stwierdzenia, iż doszło do uchybienia obowiązującego terminu. Stwierdził, iż na podstawie zebranych dowodów ustalono, że decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] została przesłana do W.B. listem poleconym, nadanym w placówce pocztowej dnia 9 stycznia 2012r., co potwierdza załączona do akt sprawy, potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia fragmentu pocztowej książki nadawczej, a następnie doręczona stronie w dniu 16 stycznia 2012r., co zostało potwierdzone w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Kierownika Sekcji Reklamacji, działającego z upoważnienia dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty. Odwołanie strony od decyzji Starosty, datowane na dzień [...] lutego 2012 r. zostało nadane na poczcie 27 lutego 2012 r., co wynika z daty stempla pocztowego na kopercie. Tym samym stwierdzone zostało, iż odwołanie W.B. od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r., zostało nadane w placówce pocztowej po upływie 42 dni od dnia doręczenia decyzji. Tym samym przekroczony został 14 -dniowy termin do jego złożenia o jakim mowa w art.129 § 1 i 2 Kpa. Wskazany 14-dniowy termin do złożenia odwołania nie podlega ani wydłużeniu, ani skróceniu, może być on natomiast przywrócony na wniosek strony w trybie określonym w art. 58 i 59 Kpa. Jeżeli strona nie jest świadoma uchybienia terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez stronę wiadomości o tym, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu. W.B. złożyła prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednakże odrębnym postanowieniem organ odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty. Końcowo Wojewoda wskazał, iż wniesienie odwołania po upływie ustawowego terminu powoduje jego bezskuteczność i organ obowiązany jest do wydania postanowienia w trybie art. 134 Kpa, bez możliwości merytorycznego odniesienia się do jego treści. W skardze, złożonej wyłącznie na postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, 8, 9, 59 i 77 Kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W motywach skargi wywodziła, iż z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Go 648/12 wynikał dla organu obowiązek przywrócenia jej terminu do złożenia odwołania od decyzji w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie. Kierując się stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku skarżąca, by nie przedłużać postępowania złożyła stosowny wniosek. Zarzuciła, iż organ, naruszając wiążące go wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu, bezpodstawnie odmówił jej przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Podnosiła, że organ, na etapie badania daty doręczenia pisma ( decyzji ) Starosty nie pouczył jej o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i uprawdopodobnienia przyczyn uchybienia. Wywodziła, iż swym wnioskiem o przywrócenie terminu niejako "wyprzedziła" organ nie czekając na jego pouczenie w tej kwestii. W szczególności akcentowała, pomijany przez Wojewodę fakt, iż pismo Starosty, noszące znamiona decyzji, pozbawione było informacji o sposobie i terminie złożenia odwołania, co stanowić powinno wystarczającą przyczynę do uwzględnienia jej wniosku o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić jednakże nie wszystkie jej zarzuty pozostawały uzasadnione. 1. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej. Pod pojęciem tym należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej, czy też innego podmiotu, wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, z wzorcem jaki ustanawiają obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowią zatem przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. Zastrzec przy tym należy, iż w odniesieniu do ustaleń faktycznych sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy wyłącznie do organu administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy zaś jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego ( vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. II OSK 1808/11 oraz uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 - baza orzeczeń nsa. gov.pl ). 2. Podkreślenia też wymaga, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na akt lub czynność organu administracji publicznej, wskazaną kontrolę sprawuje i rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej jako "ppsa" ). Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. 3. Konieczne jest także wskazanie, iż uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 ppsa. Zgodnie z nim wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do, innych niż zaskarżone, aktów lub czynności wydanych lub podjętych wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". W konsekwencji więc granice orzekania przez sąd administracyjny nie muszą pokrywać się z granicami zaskarżenia aktu organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem ( vide: T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005 r., s. 441 ). Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 ppsa jest zatem powiązanie obowiązku sądu administracyjnego orzekania "co do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach wydanych w granicach sprawy admnistracyjnej" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innych - niż zaskarżony do sądu – aktów administracyjnych możliwe jest jedynie wówczas gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy administracyjnej – zgodnie z prawem - byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. 4. Kasacyjny skutek orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, że istniejący spór nie zostaje w wyniku takiego orzeczenia zakończony i że właściwym do wypełnienia zadania "załatwienia sprawy administracyjnej" będzie nadal organ administracji. Sąd, uchylając zaskarżony skargą akt i inne akty podjęte przez organ w granicach danej sprawy administracyjnej, stwierdza jedynie, że dotychczasowy sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy. W efekcie takiego wyroku powstaje stan przejściowy i zadanie stabilizacji stosunku administracyjnoprawnego ciąży nadal na organie administracji publicznej. Sąd musi mieć zatem do dyspozycji instrument prawny pozwalający mu skutecznie skłonić organy administracji publicznej do prawidłowego załatwienia sprawy – tej samej, która toczyła się przed uruchomieniem kontroli sądowej. Instrumentem takim pozostaje właśnie regulacja przepisu art. 135 ppsa, pozwalająca na uporządkowanie stanu prawnego sprawy administracyjnej i przesądzenie o działaniach zmierzających do jej właściwego załatwienia. Zastosowanie wskazanej instytucji prawnej prowadzi zatem w konsekwencji do zwiększenia skuteczności sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej. 5. Odnośnie omawianej regulacji przepisu art. 135 ppsa zauważyć też należy, iż sięgnięcie przez sąd administracyjny po przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa możliwe jest nie tylko w stosunku do aktów lub czynności poprzedzających zaskarżony akt. Sankcja prawna uruchamiana przez sąd administracyjny wskazanym przepisem może znaleźć zastosowanie także wobec aktów lub czynności późniejszych ( a tym samym i równoczesnych ) niż zakwestionowany skargą akt ( vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 listopada 2006 r. I SA/Łd 1130/06 baza orzeczeń nsa.gov.pl ; Zb. Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych" Państwo i Prawo zeszyt 4, rok 2007, str. 31 i n. ). 6. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie pozostawało postanowienie Wojewody o odmowie przywrócenia skarżącej W.B. terminu do złożenia odwołania od decyzji ( pisma ) Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. Wbrew stanowisku skargi, zakwestionowany nią akt, nie został wydany w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ, po przeprowadzeniu postępowania w którym związany były wskazaniami o jakich mowa w art. 153 ppsa. Zgodnie z powołanym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie II SA/Go 648/12 pozostawało postanowienie Wojewody wydane w innym przedmiocie i na innej podstawie prawnej tj. postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a nie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Analiza uzasadnienia wyroku w powołanej sprawie nakazuje uznać, iż wyrażona w nim ocena prawna i udzielone organowi wskazania co do dalszego postępowania sprowadzały się do obowiązku uznania przez Wojewodę - w toku dalszego procedowania nad odwołaniem skarżącej - pisma Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] za decyzję administracyjną. Tylko ta ocena prawna i tylko wskazania Sądu w tym zakresie wiązały organ przy ponownej kwalifikacji prawnej pisma Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. Zbyt daleko idące pozostawało stanowisko skarżącej co do tego, iż wskazania te obejmowały również obowiązek Wojewody przywrócenia stronie terminu do złożenia odwołania. Należy bowiem mieć na uwadze, iż w chwili rozpoznawania poprzedniej sprawy przez Sąd, nie tylko wniosek taki nie był złożony, ale – co ważniejsze – nie zbadana była kwestia terminowości złożenia przez skarżącą odwołania od decyzji (pisma) Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r., na co w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Go 648/12 zwrócono szczególną uwagę. Stąd, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, nie można mówić iż zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. oraz wydane w tym samym dniu postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu zostały wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. 7. Zważywszy na przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jak i mając na uwadze fakt równoczesnego wydania przez organ postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia przez stronę skarżącą terminu do złożenia odwołania, poczynić należy kilka uwag ogólnych dotyczących wzajemnej relacji tych dwóch aktów, ich przedmiotu oraz kolejności podejmowania. Uwagi te są wynikiem podzielanego - przez Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. w sprawie I FSK 1443/12 ( a także w wyrokach wcześniejszych z 20 marca 2009 r. w sprawie I FSK112/08 , w wyroku z 23 listopada 2007 r. w sprawie II FSK 1316/06 oraz w wyroku z 15 maja 2013 r. II FSK 1653/11- baza orzeczeń nsa.gov.pl ). W powołanym orzeczeniu z dnia 8 sierpnia 2012 r., dotyczącym wprawdzie regulacji art. 228 § 1 pkt 2 oraz art. 161 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, ale ze względu na jej tożsamość z art. 58 § 1 i 2 oraz 134 Kpa, mogącym odnosić również do tychże przepisów, NSA postawił tezę, że: "rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 162 O.p. ( tu: art. 58 § 1 i 2 Kpa ) jest na osi czasu etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 O.p. ( tu: art. 134 Kpa ), niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony ( po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim )". W wywodach uzasadnienia powołanego wyroku NSA stwierdził, że zgodnie z art. 162 § 1 i § 2 O.p. ( tu: art. 58 § 1 i 2 Kpa ) podanie o przywrócenie terminu składa się po ziszczeniu okoliczności faktycznej, polegającej na jego uchybieniu (ustaniu przyczyny uchybienia), przy czym takie przywrócenie następuje "w razie uchybienia terminu" (o ile zainteresowany uprawdopodobni brak winy w uchybieniu). Instytucja przywrócenia terminu została zatem przewidziana do takich sytuacji, w których już doszło do uchybienia terminu. Właśnie bowiem to uchybienie daje możliwość zawnioskowania o przywrócenie terminu. Jeśli zatem na tak postrzeganą instytucję prawną nałoży się, powszechnie akceptowany w orzecznictwie, obowiązek orzekania w sprawie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (wniosek taki płynie wystarczająco jednoznacznie z brzmienia art. 228 § 1 pkt 2 O.p. jak też tu: z art. 134 Kpa ) , to nie powinno budzić większych i uzasadnionych wątpliwości, która ze spraw powinna obejmować badanie kwestii prawidłowości doręczenia, ustalenia daty początku biegu i końca terminu odwoławczego oraz ustalenia daty wniesienia odwołania, a następnie przełożenia tych ustaleń na odpowiedni do nich język procesowy. Wyniki takiego badania stanowią o dochowaniu lub przekroczeniu terminu, co w tym ostatnim przypadku skutkować powinno (w znaczeniu - musi) stwierdzeniem uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Natomiast inną sprawą jest, aczkolwiek także mającą rację bytu i związek z tą pierwszą, dalsze procedowanie nad wnioskiem o przywrócenie terminu w płaszczyźnie dla niego kluczowej, a mianowicie z punktu widzenia oceny braku zawinienia w zakresie uchybienia terminu, którego wniosek dotyczy, oczywiście przy spełnieniu wymogów formalnych oraz co do właściwego czasu jego złożenia. Te właśnie zagadnienia są istotne dla przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej z punktu widzenia art. 162 § 1 i § 2 w związku z § 3 O.p. ( tu: art. 58 § 1 i 2 Kpa ). Stwierdzenie więc uchybienia terminowi przed rozpatrzeniem wniosku o jego przywrócenie nie jest działaniem przedwczesnym. Argumentem dodatkowym, który należy uwzględniać w niniejszych rozważaniach jest też bezwarunkowy charakter art. 228 § 1 pkt 2 O.p. ( podobnie art. 134 Kpa ) wynikający między innymi ze zwrotu "organ odwoławczy stwierdza". Dodać należy, że stwierdzenie uchybienia terminowi następuje w trybie działania z urzędu (aczkolwiek w sensie sprawczym wywołane jest wniesieniem odwołania ), a przywrócenie terminu tylko na wniosek zainteresowanego. Nie można też pominąć okoliczności, że akceptacja dla poglądu, iż dopiero po odmowie przywrócenia terminu należy wydać postanowienie stwierdzające jego uchybienie powoduje wątpliwość czy jego podstawą faktyczną jest tylko to, że nie przywrócono terminu i dlatego jest on uchybiony, czy też to, że rzeczywiście był uchybiony, bo z dat prawnie istotnych czynności wynika, iż odwołanie wniesiono po czasie dla niego przewidzianym, czy i jedno i drugie. W tym ostatnim jednak przypadku, ocena przez pryzmat określonych dat i czynności mających w nich miejsce staje się dwukrotna, albowiem w sprawie przywrócenia terminu przesądzone zostaje istnienie uchybienia na użytek tegoż wniosku, które ponownie jest w takiej sytuacji procesowej rozważane na użytek rozstrzygnięcia o stwierdzeniu uchybienia terminowi. 8. Sednem sprawy, w której organ odwoławczy stwierdza uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, pozostaje ustalenie, w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie decyzji oraz ustalenie kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji. Organ odwoławczy niezwłocznie po otrzymaniu odwołania wraz z aktami sprawy ma obowiązek dokonać wstępnych ustaleń, czy nie zachodzą powody wyłączające możliwość załatwienia sprawy co do istoty, w tym obowiązek weryfikacji, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Dopiero zatem postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi formalne potwierdzenie zaistnienia okoliczności faktycznej, o której mowa w art. 134 Kpa. Postanowienie takie rozstrzyga również ewentualne wątpliwości co do zachowania terminu do wniesienia odwołania. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy strona uważa, że środek zaskarżenia został przez nią wniesiony w terminie. W praktyce zdarza się też, że strona jednocześnie ze złożonym - w jej ocenie w ustawowym terminie - odwołaniem, "z ostrożności procesowej" składa prośbę o przywrócenie terminu. Jeżeli zatem, w ramach wstępnego badania kwestii związanej z terminem wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, organ dojdzie do przekonania, że odwołanie wniesiono z zachowaniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 Kpa, przystępuje do rozpatrzenia odwołania. W takim przypadku rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu staje się bezprzedmiotowe. Zasadna jest zatem konstatacja, że w pierwszej kolejności niezbędne jest każdorazowe ustalenie czy środek odwoławczy został wniesiony w terminie przewidzianym ustawą. Jeżeli ustalenie to jest negatywne należy stwierdzić uchybienie terminowi do jego wniesienia. W żadnym razie wydaniu takiego postanowienia nie stoi na przeszkodzie złożony wniosek o przywrócenie terminu. Okoliczność, że organ postanowieniem wydanym na podstawie art. 59 § 2 Kpa uwzględnił prośbę strony i przywrócił termin do wniesienia odwołania nie oznacza zarazem, iż nie wystąpiła obiektywna okoliczność polegająca na uchybieniu terminu, lecz to, że stronie termin do wniesienia odwołania został przywrócony. 9. Odnosząc uwagi poczynione w pkt 7 i 8 do stanu faktycznego niniejszej sprawy zaakcentować należy, iż skarżąca w toku postępowania przed Wojewodą, toczonego w celu ustalenia terminowości złożonego odwołania, nigdy nie przyznała, iż uchybiła terminowi do jego złożenia. Podnosiła wyłącznie, że nie pamięta daty doręczenia jej decyzji ( pisma ) Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz, że pismo to nie było jej doręczone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Jej wniosek o przywrócenie terminu został złożony jeszcze w toku ustaleń czynionych przez organ w kwestii daty doręczenia jej decyzji Starosty. Z treści tego wniosku wynika przy tym jednoznacznie, że złożony został on nie z powodu przekonania strony, iż uchybiła terminowi do złożenia odwołania, ale "z ostrożności" by organ nie przedłużał postępowania poszukiwaniem dowodu doręczenia decyzji. 10. Analiza treści uzasadnień obu postanowień wydanych w dniu [...] marca 2013 r. wskazuje, iż mimo wydania ich w tym samym dniu, organ w pierwszej kolejności rozstrzygnął w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu a w konsekwencji tego postanowienia także o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia odwołania. W tym drugim postanowieniu wskazał bowiem zarówno na uchybienie terminu jak fakt jego nieprzywrócenia. Tymczasem w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy Wojewoda powinien w pierwszej kolejności, w przypadku prawidłowego ( o czym będzie mowa poniżej ) ustalenia, iż strona uchybiła terminowi do złożenia odwołania wydać, na podstawie art. 134 Kpa, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania. Otworzyłby on wówczas stronie prawo zakwestionowania tego aktu w drodze skargi ( gdyby kwestionowała ustalenia organu co do uchybienia terminu ) lub zaktualizowałby się jej wniosek o przywrócenie terminu ( w sytuacji nie zakwestionowania ustalenia organu co do jego uchybienia ). Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy dopiero wydane w trybie art. 134 Kpa postanowienie ( rozstrzygające kwestie sporne np. co do daty doręczenia aktu, jego prawidłowości, terminu złożenia odwołania ), aktualizuje potrzebę wniesienia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu, rozpoczyna swój bieg termin o jakim mowa w art. 58 § 2 Kpa. Dopiero bowiem z momentem doręczenia stronie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu uzyskuje ona wiedzę o uchybieniu terminu. Zgodzić się w związku z tym należy z poglądem Wojewody wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia odwołania, że "jeżeli strona nie była świadoma uchybienia terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez nią wiadomości o tym, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu". W stanach faktycznych analogicznych do zaistniałego w rozpoznawanej sprawie dopiero z tym momentem można mówić o swoistym ustaniu przyczyny uchybienia terminu w rozumieniu przepisu art. 58 § 2 Kpa. 11. Niezależnie od uwag już poczynionych, należy zwrócić uwagę, że w będącym przedmiotem skargi postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu, organ stwierdził, iż przeszkodą w pozytywnym załatwieniu prośby strony było uchybienie przez nią 7- dniowemu terminowi z art. 58 § 2 Kpa. Mimo takiego stanowiska organ nie wskazał, kiedy – jego zdaniem - ustała przyczyna uchybienia terminu do złożenia odwołania, a zatem kiedy rozpoczął swój bieg ów 7- dniowy termin i kiedy upłynął w stosunku do daty złożenia prośby o przywrócenie terminu. Niejako pośrednio można wnioskować, iż rozpoczęcie biegu wskazanego 7-dniowego terminu organ zdaje się wiązać z trzema momentami: złożeniem odwołania, wydaniem wyroku w sprawie II SA/Go 468/12 czy wystosowaniem do strony – pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. - pouczenia o treści art.129 § 2 Kpa, nie dostrzegając podstawowego faktu, iż jeszcze wówczas kwestia terminowości złożenia odwołania ( uzależniona od daty doręczenia stronie decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. ) nie została przez organ rozstrzygnięta. Z powyższych przyczyn uznać należało, iż zaskarżone postanowienie podjęte zostało z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jego uchylenia ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa). 12. Nawiązując do uwag poczynionych w pkt 3, 4 i 5 niniejszego uzasadnienia, Sąd uznał za zasadne, w oparciu o przepis art. 135 w zw. art. 134 § 1 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, uchylenie prócz zaskarżonego aktu, także postanowienia organu z dnia 22 marca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania. W ocenie Sądu narusza ono bowiem przepis art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1, 81, 134 Kpa oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa. 13. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, iż w przypadku złożenia odwołania w pierwszej kolejności niezbędne jest każdorazowe ustalenie przez organ, czy środek odwoławczy został wniesiony w terminie przewidzianym ustawą. Jak to już wcześniej wskazano, w ramach badania terminowości złożenia odwołania organ powinien dokonać ustaleń w kwestii prawidłowości doręczenia, ustalenia daty początku biegu i końca terminu odwoławczego oraz ustalenia daty wniesienia odwołania, a następnie przełożenia tych ustaleń na odpowiedni do nich język procesowy. Wyniki ustaleń we wskazanym zakresie stanowią o dochowaniu lub przekroczeniu terminu. Jego negatywny wynik obliguje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu analiza postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Wojewodę w celu ustalenia, czy skarżąca złożyła odwołanie w terminie, nie pozwala na uznanie za prawidłowe stanowiska organu, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia wniosek o uchybieniu terminu. O ile bowiem zgodzić się można ze stanowiskiem organu co do tego, że data stempla pocztowego ( 27 lutego 2012 r. ) na kopercie przesyłki pocztowej zawierającej odwołanie z dnia [...] lutego 2012 r. pozwala przyjąć ten dzień za dzień wniesienia odwołania ( art. 57 § 5 pkt 2 Kpa ) od decyzji ( pisma ) Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r., o tyle nie można podzielić stanowiska organu, iż zostało wykazane by skarżąca wskazaną decyzję otrzymała – jak przyjął Wojewoda w postanowieniu kontrolowanym, na podstawie art. 135 ppsa w zw. art. 134 § 1 ppsa, postanowieniu - w dniu [...] stycznia 2012 r. 14. Należy wskazać, że w odpowiedzi na pismo Wojewody z dnia [...] grudnia 2012 r. Starosta poinformował, iż nie dysponuje zwrotnym potwierdzeniem odbioru przez stronę jego decyzji ( pisma ) z dnia [...] grudnia 2011r. jak też nie odnaleziono potwierdzenia wysłania stronie tego pisma. Jednocześnie na karcie 81 akt administracyjnych znajduje się, potwierdzona w dniu [...] marca 2013 r. z upoważnienia Starosty za zgodność z oryginałem, kserokopia karty tytułowej pocztowej książki nadawczej. Na stronie 82 tych akt zalega, w taki sam sposób potwierdzona za zgodność z oryginałem, karta z tej książki z datą "09.01.2012 r." Na karcie tej pod pozycją 2. widnieje zapis wskazujący, iż w tym dniu do adresata W.B ( miejsce doręczenia: [...] ) nadano przesyłkę poleconą nr nadawczy "[...]". Karta ta opatrzona jest pieczęcią urzędu pocztowego z datą 9 stycznia 2012 r. Pod pozycją 1. na tej karcie wskazany jest numer poprzedniej przesyłki poleconej "[...]", skierowanej do innego adresata. Z akt administracyjnych nie wynika w jakich okolicznościach wskazany dokument w postaci kart tej książki nadawczej został uzyskany ( odnaleziony ), co ma istotne znaczenie w kontekście wcześniejszego oświadczenia Starosty. Omawiany dokument w połączeniu z informacją udzieloną przez Kierownika Sekcji Reklamacji, pismem z dnia [...] marca 2013 r. stał się podstawą, w oparciu o którą Wojewoda ustalił datę 16 stycznia 2012 r. - doręczenia stronie skarżącej decyzji Starosty. W tym miejscu zauważyć należy, iż o ile Wojewoda przesłał stronie do wiadomości swe pismo skierowane do Poczty Polskiej, to o treści uzyskanej odpowiedzi Kierownika Sekcji Reklamacji jak też o dołączeniu do akt administracyjnych kopii książki nadawczej nie poinformował strony. Nie skierował do niej również zawiadomienia o zakończeniu postępowania i przysługujących jej z mocy art. 10 § 1 Kpa prawach procesowych w tym czynnego udziału w postępowaniu. Pozbawił ją tym samym możliwości zapoznania się z dowodami istotnymi w sprawie. Wyłącznie bowiem na tych dwóch dowodach organ oparł niekorzystne dla strony ustalenie w zakresie daty doręczenia jej decyzji ( pisma ) Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. Swoim działaniem organ naruszył tym samym przepis art. 10 § 1 oraz art. 81 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spawy. 15. Kontynuując wątek wadliwych ustaleń organ zauważyć też należy, iż wskazany w piśmie Kierownika Sekcji Reklamacji numer listu poleconego "[...]", nadanego pod adresem W.B., [...], w dniu 9 stycznia 2012 r. ( a doręczonego 16 stycznia 2012 r. ) aczkolwiek zbliżony, to nie jest tożsamy z numerem wykazanym w pozycji 2. karty książki nadawczej nawet w sytuacji, gdy za jego początkową część przyjąć numer poprzedniego listu poleconego "[...]" z końcówką – "[...]". Należy też w ocenie Sądu uznać, że nawet przyjęcie, iż faktycznie w dniu 9 stycznia 2012 r. na adres skarżącej nadany został list polecony, doręczony pod tym adresem w dniu 16 stycznia 2012 r., to dokumenty w postaci książki nadawczej i informacji Kierownika Sekcji Reklamacji są wyłącznie potwierdzeniem na przesłanie stronie ze Starostwa " jakieś" przesyłki poleconej, a nie przesyłki poleconej zawierającej decyzję ( pismo ) Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. Nie można bowiem wykluczyć – gdyż ustaleń takich organ nie prowadził - że w okresie od 30 grudnia 2011 r. do dnia 9 stycznia 2012 r. kierowana była do skarżącej ze Starostwa Powiatowego inna jeszcze korespondencja. 16. Istotne w sprawie pozostaje także i to, że organ nie dołożył staranności w zakresie przesłania stronie korespondencji za zwrotnym potwierdzeniem odbioru – co wynika z Pocztowej książki nadawczej. Tymczasem tylko doręczenie przesyłki w tym trybie pozwala ocenić jego prawidłowość w kontekście przepisów rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego pt. "Doręczenia", a tylko doręczenie ( tu: decyzji ) dokonane zgodnie z powołanymi przepisami Kpa pozwala na uznani, iż rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania. Z powołanego już pisma Kierownika Sekcji Reklamacji wynika co prawda data doręczenia przesyłki poleconej, ale brak jest wskazania osoby, której przesyłka ta została doręczona. W ocenie Sądu, samo potwierdzenie doręczenia przesyłki poleconej pod wskazanym w niej adresem nie pozwala na przyjęcie prawidłowości doręczenia jej adresatowi w odniesieniu do wymogów jakie w zakresie dopuszczalnych typów doręczeń nakładają przepisy rozdziału 8 Kpa. 17. Kierując się powyższymi wywodami Sąd orzekł jak w pkt I i II wyroku. Na podstawie art. 152 ppsa stwierdził, iż uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu, co jest orzeczeniem wydanym na czas do uprawomocnienia się wyroku. 18. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie rozstrzygał wobec braku wniosku strony w tym przedmiocie. 19. Ponownie rozstrzygając sprawę rzeczą organu będzie zastosowanie się do wskazówek wynikających z niniejszego orzeczenia. Organ weźmie też pod uwagę iż takie okoliczności jak niedysponowanie przez organ zwrotnym potwierdzeniem doręczenia stronie decyzji lub nieprawidłowości doręczenia nie mogą obciążać strony.