II OSK 854/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.P. i K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 468/15 w sprawie ze skargi B.P. i K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B.P. i K.P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] marca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2009 r. Burmistrz Miasta Skoczowa wyraził zgodę na realizację inwestycji polegającej na "Budowie obiektu produkcyjno-magazynowego na działce nr [...]/5 obręb 5 Skoczów, w ramach rozbudowy istniejącego zakładu A. w S. przy ul. [...], zlokalizowanego na działkach o nr: [...]/4, [...]/5, [...]/5, [...]/11, [...]/1 obręb [...] w [...]" i stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wyżej wymienionego przedsięwzięcia. Pismem z 8 września 2014 r. A. i A.P. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazali, że decyzja środowiskowa została wydana jedynie dla części terenu objętego zakresem przedmiotowej inwestycji tj. tylko dla działki nr [...]/5 obręb [...], natomiast pozwolenie na budowę obejmuje również inne działki. Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Skoczowa z [...] czerwca 2009 r. A. i A.P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący. W piśmie z 28 lipca 2015 r. uczestnik postępowania A. sp. k. z siedzibą w B. (dalej jako "Spółka") wniósł o oddalenie skargi, wskazując na brak interesu prawnego po stronie skarżących, którzy z dniem 26 kwietnia 2010 r. przestali być użytkownikami wieczystymi działek nr [...] i [...] sąsiadujących z nieruchomością uczestnika postępowania i obecnie zamieszkują poza rejonem inwestycji. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że dopuścił dowód z odpisu aktu notarialnego z 26 kwietnia 2010 r. i wydruków odpisów ksiąg wieczystych oraz zdjęcia satelitarnego terenu S.. Miało to na celu ustalenie, czy i kiedy skarżący zbyli nieruchomość. Sąd I instancji przedstawił rozważania dotyczące interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Na tej podstawie wyjaśnił, że skarżący byli stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej i w związku z tym byli również stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, nie posiadają jednak interesu prawnego do wniesienia w tej sprawie skargi. Aktem notarialnym z 26 kwietnia 2010 r. skarżący zbyli na rzecz Spółki nieruchomości oznaczone nr [...] i [...] wraz zabudowaniami i aktualnie zamieszkują na ul. Wiejskiej w odległości około 2 km od terenów inwestycji objętych kwestionowaną decyzją. Skarżący nie wskazali żadnych przepisów prawa materialnego, jak również przepisów prawa procesowego czy ustrojowego uprawniających ich do wniesienia skargi. Niezależnie od tego Sąd nie stwierdził również istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a zaskarżoną decyzją. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Skarżący zarzucili naruszenie art. 50 § 1 oraz art. 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez stwierdzenie, że nie posiadają interesu prawnego do wniesienia w niniejszej sprawie skargi. Skutkowało to nierozpoznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podniesionych w skardze zarzutów, pozbawieniem skarżących przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym i w konsekwencji oddaleniem skargi. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych lub spisu kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 50 § 1 oraz art. 32 p.p.s.a., ma odpowiedź na pytanie, czy zbycie przez skarżących prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] sąsiadujących z nieruchomością Spółki i zamieszkiwanie poza rejonem inwestycji, spowodowało, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do występowania w kontrolowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym, co powinno skutkować oddaleniem ich skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w tym zakresie przez Sąd i instancji, ale zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Natomiast stanowisko skarżących przedstawione w skardze kasacyjnej opiera się przede wszystkim na poglądach doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela, natomiast nie mogły mieć one wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego, co oznacza, że legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. Dla stwierdzenia, że podmiot wnoszący skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego dysponuje legitymacją procesową konieczne jest istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków tego podmiotu a zaskarżonym aktem lub czynnością. Jednak Sąd I instancji nieprawidłowo stwierdził, że okoliczność, że skarżący byli zarówno stroną postępowania zwykłego jak i postępowania nieważnościowego, jest bez znaczenia przy ocenie istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi. Jak bowiem wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również poglądów doktryny, uprawnionym do wniesienia skargi jest podmiot, który był uczestnikiem (stroną) postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej. Zbycie nieruchomości, z którą związany był status strony, już po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie pozbawia tego podmiotu prawa wniesienia oraz popierania skargi. Wynika to z tego, że w określonych sytuacjach, dokonana przez sąd administracyjny ocena zakończonego już postępowania administracyjnego, w kontekście wystąpienia wady nieważności w dacie, w której strona dysponowała jeszcze tytułem rzeczowym do nieruchomości, może być prawnie istotna, ponieważ wiązać się może z ewentualnym dochodzeniem roszczeń odszkodowawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2017 r. II OSK 1668/17). Należy zaznaczyć, że użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. pojęcie interesu prawnego odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim stanowi art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Powołany art. 50 § 1 p.p.s.a. daje podstawy do sformułowania poglądu o istnieniu nowej kategorii interesu prawnego, jakim jest interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (por. J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z 19 sierpnia 2004 r. OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51). Znaczenie tego rodzaju interesu prawnego jest szersze, bowiem obejmuje także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. jest każdy, kto wykaże związek pomiędzy swą sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Tego typu związek daje wystarczające podstawy do zainicjowania czynności sądu administracyjnego w celu merytorycznego zbadania zaskarżonego działania bądź bezczynności organu administracji publicznej. Tego rodzaju związek w tej sprawie skarżący wykazali, bowiem nie ulega wątpliwości, że brali udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej, jak również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, istnieją zatem normy prawa procesowego, mogące stanowić podstawę szeroko rozumianego interesu prawnego w znaczeniu przyjętym w art. 50 § 1 p.p.s.a. Decyzja środowiskowa została wydana [...] czerwca 2009 r. Skarżący zbyli prawo użytkowania wieczystego 26 kwietnia 2010 r. Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Skoczowa z [...] czerwca 2009 r., a następnie decyzją z [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zasadą jest, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są strony, które brały udział w postępowaniu zwykłym. Zasada ta może jednak doznawać wyjątków. Jednym z tego rodzaju wyjątków jest utrata (zbycie) przez stronę źródła interesu prawnego stanowiącego podstawę legitymacji do występowania w postępowaniu zwykłym w rozumieniu art. 28 k.p.a., tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Oznacza to, że skarżący nie dysponowali interesem prawnym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, ponieważ w momencie złożenia wniosku w tym przedmiocie ich interes nie miał już charakteru rzeczywistego i aktualnego. Abstrahując od formy prawnej rozstrzygnięcia wydawanego w takiej sytuacji przez właściwy organ, nie ulega wątpliwości, że utrata interesu prawnego przez skarżących powinna skutkować brakiem stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. W takim przypadku organ powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 61a k.p.a., a nie odmówić stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jednak oba te rozstrzygnięcia wywołują w istocie tożsame skutki procesowe. Stąd też z uwagi na brak interesu prawnego skarżących do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] stycznia 2015 r. była prawidłowa. W konsekwencji skarga wniesiona przez skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podlegała oddaleniu, chociaż częściowo z innym uzasadnieniem niż przedstawił Sąd I instancji. To z kolei oznacza, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.