II SA/Gl 468/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr. [...] Burmistrz Miasta S. wyraził zgodę na realizację inwestycji polegającej na " Budowie obiektu produkcyjno-magazynowego na działce nr 1 obręb 5 S., w ramach rozbudowy istniejącego zakładu "A" w S. przy ul. [...], zlokalizowanego na działkach o nr: 2, 1, 3, 4, 5 obręb 5 w S." i stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wyżej wymienionego przedsięwzięcia. Pismem z dnia 08 września 2014r. pełnomocnik A. i A. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. tj. z powodu rażącego naruszenie prawa polegającego na tym, że decyzja środowiskowa została wydana jedynie dla części terenu objętego zakresem przedmiotowej inwestycji tj. tylko dla działki nr 1 obręb S., natomiast pozwolenie na budowę obejmuje również inne działki. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 156 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. dalej: k.p.a.) i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013r., poz.1235 z późn. zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...]r. Uzasadniając przyjęte stanowisko Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania w którym zapadła kwestionowana decyzja było przedsięwzięcie polegające na budowie obiektu produkcyjno-magazynowego, w ramach rozbudowy istniejącego zakładu "A". Przedsięwzięcie to zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt. 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje do wyrobu mleka lub wyrobów mleczarskich o zdolności produkcyjnej nie niższej niż 50 ton rocznie. Zatem przedmiotem decyzji środowiskowej w niniejszej sprawie była instalacja do wyrobu mleka lub wyrobów mleczarskich, a nie rozbudowa zakładu. Kolegium wskazało również, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i nie przesądza o tożsamości przedmiotowej obu tych decyzji. Może bowiem zdarzyć się sytuacja gdy pozwolenie na budowę będzie obejmowało swoim zakresem szerszy zakres przedmiotowy, niż decyzja środowiskowa. Stąd też w ocenie Kolegium fakt, iż decyzja środowiskowa została wydana jedynie dla części terenu objętego zakresem przedmiotowej inwestycji tj. tylko dla działki nr 1, natomiast pozwolenie na budowę obejmuje również inne działki, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Kolegium wskazało również, że przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana na działce w obrębie jednostki planu 3U tj. zabudowa usługowa, składy, bazy, handel –hurtowy, drobna wytwórczość, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, serwisowe, istniejąca zabudowa mieszkaniowa, zieleń izolacyjna. W ocenie Kolegium zakwalifikowanie przez organ działalności polegającej na produkcji sera parzonego w ilości 170kg dziennie i produkcji serka terminowanego w ilości 300kg dziennie w przedmiotowym zakładzie nie narusza postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że pomimo, iż zapisy planu zagospodarowania przestrzennego mogą być nie w pełni precyzyjne, to jednak rażące naruszenie prawa nie może być uzasadniane przez odmienną interpretację tych zapisów. Pismem z dnia 13 lutego 2015r. uzupełnionym w dniu 3 marca 2015r. pełnomocnik A. i A. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że karta informacyjna przedsięwzięcia zawiera oczywiste nieścisłości i błędy, dlatego nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji środowiskowej. Nadto wskazując na rozbieżności pomiędzy treścią decyzji środowiskowej a pozwolenia na budowę w części dotyczącej zakresu inwestycji. Niezależnie od tego podniósł również zarzut, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo, bowiem jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w chwili jej wydania. Wskazał również, że działki objęte inwestycją położone są na terenach osuwiskowych i predysponowanych do osuwisk. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazując, że pewne wady decyzji, które mogłyby wyeliminować ją z obrotu prawnego w trybie postępowania odwoławczego, nie pozwalają na stwierdzenie, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 k.p.a. Wobec tego rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, czy też całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Cechą rażącego naruszenia prawa zdaniem Kolegium jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się takiej sprzeczności stwierdzając, że wyciągnięcie niewłaściwych wniosków z niepełnej w ocenie wnioskodawcy karty informacyjnej przedsięwzięcia, nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli B. i K. P. reprezentowani przez adw. B. O., zarzucając naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, nieprzeprowadzenie zawnioskowanych dowodów, co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy. Nadto zarzucając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o kartę informacyjną przedsięwzięcia zawierającą nieścisłości i błędy merytoryczne. Natomiast wnioski zawarte w karcie nie mogły stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji środowiskowej. Ponadto w decyzji błędnie wskazano, iż planowany budynek stanowić będzie rozszerzenie i uzupełnienie już prowadzonej działalności gospodarczej. W sprawie dokonano również błędnej wykładni pojęcia drobnej wytwórczości. W odpowiedzi na skargę SKO w B. w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia 28 lipca 2015r. uczestnik postępowania "A" [...] Sp. z o.o. Sp. k. w B. wniósł o oddalenie skargi, wskazując na brak interesu prawnego po stronie skarżących, którzy z dniem [...]r. przestali być użytkownikami wieczystymi działek nr 6 i 7 sąsiadujących z nieruchomością uczestnika postępowania i obecnie zamieszkują poza rejonem inwestycji. Jednocześnie uczestnik wniósł o dopuszczenie dowodu z ekspertyzy geologiczno-geotechnicznej i powołanie przez Sąd niezależnego biegłego celem opracowania opinii w tym zakresie. Pismem z dnia 19 października 2015r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z pism Burmistrza S. na okoliczność nieprawidłowości w działaniach inwestora. Kolejnym pismem z dnia 28 października 2010r. uczestnik postępowania "A" Z.P. Sp. z o.o. Sp. k. wniósł o oddalenie wniosków dowodnych skarżących oraz dopuszczenie dowodu z decyzji Starosty [...]z dnia [...]r. w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów oraz dowodu w postaci pisma Zarządu Powiatu w sprawie odpowiedzi na interpelację radnego powiatu. Pismem z dnia 29 października 2015r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów w postaci opinii uzupełniającej z dnia 29 września 2015r. sporządzonej przez biegłego z zakresu ochrony środowiska oraz pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze oraz w przedłożonych pismach procesowych, dodatkowo wskazując, że organ nie rozpoznał inwestycji jako całości. Jednocześnie przyznał, że skarżący zbyli posiadane nieruchomości i obecnie zamieszkują w miejscu wskazanym przez uczestnika, jednakże swój interes prawny wywodzą z faktu, że brali udział w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Pełnomocnik uczestnika postępowania firmy "A" wniósł o oddalenie skargi, wywodząc zgodnie z treścią wcześniejszych pism procesowych. Natomiast pełnomocnik uczestników postępowania A. i A. P. przychylił się do treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie wskazać należy, że sąd dopuścił dowód z odpisu aktu notarialnego z dnia [...]r. i wydruków odpisów ksiąg wieczystych oraz zdjęcia satelitarnego terenu S., w celu ustalenia faktu i daty zbycia przez skarżących nieruchomości oraz aktualnego położeni ich nieruchomości. Natomiast oddalił pozostałe wnioski dowodowe stron z uwagi na treść art.106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Niedopuszczalne zatem jest przeprowadzanie dowodów z opinii biegłych, jak również dokonywanie ustaleń w zakresie okoliczności stanu faktycznego, w dodatku w oparciu o dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie dowodowe ma więc charakter wyjątku, jego zastosowanie musi przeto być rozumiane zawężająco, celem zaś art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie-czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W dodatku może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych ( por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015r. sygn. akt II OSK 2331/13, LEX nr 1754715 oraz wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 2574/14, LEX nr 1657913). Przystępując do rozpoznania sprawy sąd zbadał legitymację B. i K. P. do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. dnia [...]r. o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...]r. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 87). Należy jednak odróżnić interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego w którym wydano zaskarżoną decyzję, od interesu prawnego do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W pierwszym przypadku jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1474/07, LEX nr 499913). Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a. Stosownie do tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, że przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000r. sygn. akt III SA 1876/99 dostępny na: orzeczeniansa.gov.pl). Zasadą jest, że w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 373/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1905/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 248/11, LEX nr 995602). Wskazać należy, że występują również sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010r.,sygn. akt IV SA/Wa 1919/09, LEX nr 758914). Natomiast postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. O istnieniu legitymacji procesowej strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Musi jednak istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością ( por. wyrok NSA z dnia 17 marzec 2015r. sygn. akt II OSK 1955/13, LEX nr 1665729). W związku z powyższym bezspornym jest, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność, bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., sygn. akt I SA 1748/83). W postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy rzecz ujmując, podmiot nie mający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi zawsze do oddalenia skargi ( por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 1351/14, LEX nr 1494692). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżący wprawdzie byli stroną postępowania zwykłego w zakresie wydania decyzji środowiskowej, z tego tytułu byli również stroną postępowania nieważnościowego, to jednak w ocenie składu orzekającego nie posiadają interesu prawnego do wniesienia w tej sprawie skargi. Jak już wcześniej wskazano interes prawny musi być własny, rzeczywisty i aktualny, tym czasem jak wynika z treści dopuszczonych dowodów, którym skarżący nie przeczą, aktem notarialnym z dnia [...]r. Repertorium A nr [...]skarżący zbyli na rzecz uczestnika postępowania firmy "A" nieruchomości oznaczone nr 6 i 7 wraz zabudowaniami i aktualnie zamieszkują na ul. [...] w odległości około 2 km od terenów inwestycji objętych kwestionowaną decyzją. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących dowodził, że interes prawny skarżących wynika z faktu, że byli zarówno stroną postępowania zwykłego jak i postępowania nieważnościowego. Okoliczność ta zdaniem sądu pozostaje jednak bez znaczenia przy ocenie istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi. Skarżący nie wskazali, żadnych przepisów prawa materialnego, jak również przepisów prawa procesowego czy ustrojowego uprawniających ich do wniesienia skargi. Niezależnie od tego sąd nie stwierdził również istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a zaskarżoną decyzją. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzenia barku interesu prawnego skarżących do wniesienia skargi, niedopuszczalne było rozpoznanie podnoszonych w skardze zarzutów, które tym samym stały się bezprzedmiotowe. Dlatego też sąd nie był zobowiązany odnieść się do nich w treści niniejszego uzasadnienia. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.