II SA/Łd 918/17

Dnia 23 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi A. O. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2016 roku w sprawie II SAB/Łd 108/16 w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczącego prawidłowości wybudowania budynków gospodarczych 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 2. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. sumę pieniężną na rzecz skarżącego A. O. w kwocie 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego A. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS A. O. w dniu [...] skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2016 roku, sygn. II SAB/Łd 108/16. Skarżący wniósł o: 1) wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywny; 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi jej autor wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2016 roku, sygn. II SAB/Łd 108/16 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.500 zł, a skarżącemu przyznał sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł. Akta zostały zwrócone organowi I instancji w dniu [...]. Ponieważ termin wykonania wyroku upłynął bezskutecznie, skarżący wezwał organ do jego wykonania, doręczając mu wezwanie do wykonania wyroku w dniu [...], po czym wywiódł skargę na niewykonanie wyroku. Jak napisał skarżący, w następstwie wniosku z dnia [...] organ zawiadomił strony o odrębnym prowadzeniu postępowań do każdego z budynków gospodarczych, w tym postępowania o znaku [...] dotyczącym budynku gospodarczego o wymiarach 5,90 x 11,55 m i tego postępowania dotyczy skarga. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] (sprostowanym co do daty wydania postanowieniem z dnia [...], nr [...]) organ nałożył na właściciela obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej, zakreślając termin jej wykonania do dnia [...]. Ekspertyza została doręczona organowi dnia [...] i przez następne 3 miesiące organ niczego w sprawie nie uczynił. Następnie postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ nałożył na właściciela obowiązek uzupełnienia ekspertyzy, zakreślając termin wykonania do dnia [...]. Od dnia upływu zakreślonego terminu organ żadnych czynności w sprawie nie podejmuje, nie wydał też decyzji kończącej postępowanie. W przedstawionym stanie rzeczy – w ocenie autora skargi – zasługuje ona na uwzględnienie. Wnosząc o przyznanie sumy pieniężnej skarżący wniósł o uwzględnienie nie tylko stwierdzonej wyrokiem bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego z rażącym naruszeniem prawa, ale również okoliczności całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem, jak choćby obowiązek wykonywania wyroków sądowych (w tej sprawie czynności zmierzające do wykonania wyroku podejmowane są z wielomiesięcznymi przerwami, a obecnie zaniechano całkowicie prowadzenia sprawy). Takie zachowanie organu powoduje dla skarżącego potworny uszczerbek moralny, w postaci całkowitej utraty zaufania, że organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie załatwić sprawy nawet wtedy, gdy został zobowiązany do tego wyrokiem Sądu. Skarżący czuje się wykluczony ze społeczeństwa, poprzez traktowanie przez organ jego sprawy z całkowitą ignorancją organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. PINB podkreślił, iż w związku z faktem, iż przedmiot wniosku obejmował budynek mieszkalny i budynki gospodarcze postępowanie zarejestrowane pod numerem [...] zostało rozdzielone na dwa odrębne, o czym organ poinformował pismem z dnia [...]. Sprawa oznaczona numerem [...] dotyczy prawidłowości wybudowania budynku mieszkalnego, natomiast sprawa numer [...] legalności i prawidłowości wybudowania budynków gospodarczych. Organ zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, poprzedzający wydanie powołanego wcześniej wyroku WSA w Łodzi w sprawie II SAB/Łd 108/16. PINB potwierdził, że inwestorzy w dniu [...] złożyli ekspertyzę stanu technicznego budynku. Analiza dokumentu wzbudziła wątpliwości. W związku z tym organ w dniu [...] wydał postanowienie zobowiązujące inwestorów do uzupełnienia ww. ekspertyzy budowlanej budynku gospodarczego o domiar przedmiotowego obiektu do granicy z sąsiednią działką nr ewid. 118/6, oraz – w razie potrzeby – jednoznacznego określenia robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami techniczno – budowlanymi, w terminie do dnia [...]. W dniu [...] inwestorzy, jako uzupełnienie do wcześniej ekspertyzy. W toku dalszych czynności organ ponownie (pismem z dnia [...]) wezwał inwestorów do uzupełnienia ekspertyzy budowlanej budynku gospodarczego , zaś postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestorów obowiązek wniesienia zaliczki w kwocie 4.000 zł na pokrycie kosztów wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził, że A. O. w dniu [...] wezwał organ do wykonania wyroku. Odnosząc się do skargi organ wskazał, że odpowiedzi udzielane na liczne wnioski składane w toku postępowań powodują niezależne od organu, wydłużenia prowadzonych postępowań. Duża rotacja wśród kadry pracowniczej ma niekorzystny wpływ na wewnętrzne funkcjonowanie organu, jak również bieżące prowadzenie postępowań administracyjnych. Proces wdrożeniowy nowych pracowników i zaznajomienie się z tokiem prowadzonych spraw ma duży wpływ na terminowe załatwianie spraw. Organ podejmuje wszelkie możliwe środki umożliwiające usprawnienie pracy jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2017 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2016 roku i w drugim półroczu 2016 roku (M. P. poz. 208) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2016 roku wyniosło 3.536,87 zł. Ponadto, uwzględniając skargę Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 154 § 7 P.p.s.a). Tytułem wstępu wskazać należy, iż warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści cytowanego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności kierując do organu, w dniu [...], stosowne wezwanie, a dopiero później skargę do Sądu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., co miało miejsce w dniu [...]. Z powyższego wynika, że skarga jest formalnie dopuszczalna, strona składająca wezwanie do wykonania wyroku nie ma obowiązku oczekiwania na odpowiedź organu, za wyczerpanie trybu, o którym stanowi powołany przepis przesądza samo wezwanie do wykonania orzeczenia. Przepis art. 154 P.p.s.a. jest podstawą wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądowego. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten ma również zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez Sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność. W stanie faktycznym sprawy skarżący wniósł o wymierzenie organowi –Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2016 roku w sprawie II SAB/Łd 108/16, w którym organ został zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi. Wyrok jest prawomocny począwszy od dnia 15 października 2016 roku. Akta sprawy zakończonej wspomnianym wyrokiem wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu dnia [...], od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 P.p.s.a. – należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Określony wyrokiem Sądu trzydziestodniowy termin ekspirował zatem z dniem [...]. W ocenie składu orzekającego, niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być trudności kadrowe, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku, co nie jest sporne w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 roku, sygn. I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 roku, sygn. I OSK 1166/10 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaakcentować należy, iż mimo zobowiązania do załatwienia wniosku skarżącego w określonym terminie prawomocnym wyrokiem oraz pomimo nałożenia na organ z tego tytułu grzywny tenże nie zakończył postępowania. Niekwestionowaną okolicznością jest niewyegzekwowanie przez organ przez ponad rok czasu prawidłowo wykonanej ekspertyzy technicznej. Po nałożeniu wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2016 roku, sygn. II SAB/Łd 108/16 grzywny, jedyne działania, które podjął organ ograniczyły się do nieskutecznego zobowiązywania inwestorów do uzupełnienia złożonej przez nich ekspertyzy technicznej Jednak w kompetencji organu leżą działania dyscyplinujące strony postępowania do terminowej realizacji nałożonych na nich obowiązków, jak chociażby zastosowana przez organ zaliczka na pokrycie kosztów postępowania. W ocenie składu orzekającego czynności podejmowane przez organ przesądzają o tym, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku osiągnęła kwalifikację rażącego naruszenia prawa.. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia wniosku skarżącego, ale i do uczynienia tego w odpowiednim terminie. Zatem wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie I tak, uwzględniając wskazane przez organ okoliczności Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2000 zł jest adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Ustalając wysokość grzywny sąd uwzględnił również, że w dniu 17 stycznia 2018 roku zapadł w tutejszym sądzie wyrok w sprawie II SAB/Łd 216/17, w którym sąd stwierdził, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył PINB w [...] grzywnę w wysokości 1000 zł oraz przyzna na rzecz A. O. sumę pieniężną w kwocie 1500 zł. Wyrok ten dotyczył tego samego postępowania administracyjnego, które jest kontrolowane w niniejszej sprawie. Należy podnieść, że jakkolwiek sąd w ww sprawie i w sprawie niniejszej oceniał działanie organu w tym samym czasie, to jednak skargi dotyczą różnych nieco aspektów postępowania administracyjnego. W ocenie sądu przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja samodzielnej skargi na przewlekłość postępowania możliwej także po wydaniu wyroku, niezależnie od skargi na niewykonanie wyroku nie sprzeciwia się odrębnej ocenie każdego z obydwu rodzajów zarzutów co do sposobu prowadzenia postępowania, wpływa jednak na wysokość orzeczonych w tych postępowaniach sądowoadministracyjnych grzywien czy przyznanych sum pieniężnych. Uznawszy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i wobec tego, że niewykonanie wyroku ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, iż zasługuje na uwzględnienie także wniosek skargi o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a. Sąd ocenił jednak, że kwota określona w wyroku będzie w tym zakresie odpowiednia. Niewątpliwie Sąd podziela argumenty wskazane przez autora skargi w tym zakresie, niemniej nawet w tej sytuacji składowi orzekającemu nie może z pola widzenia umknąć wysokość sumy pieniężnej, przyznanej w cytowanym już wyroku w sprawie II SAB/Łd 216/17. Spojrzenie na sprawę również w tym aspekcie przesądziło o uwzględnieniu wniosku skarżącego w części, czyli w kwocie określonej w wyroku. Z treści powołanego przepisu art. 154 § 7 P.p.s.a. wynika, iż przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny, przepis wszak stanowi, iż "Sąd może przyznać". Wobec tego działając w ramach takiego uprawnienia i uwzględniając zaistniały w sprawie stan faktyczny, a w nim przede wszystkim długoterminową i niemalże bierną postawę organu, ale i ilość spraw zawisłych przed Sądem i kwoty nakładanych na organ sankcji finansowych, Sąd przyznał na rzecz skarżącego kwotę w wysokości 1500 zł jako sumę pieniężną, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a. Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a.. Natomiast w punkcie drugim wyroku Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną czyniąc to w oparciu o regulację art. 154 § 7 w zw. z § 6 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. M.K.