II SA/Lu 586/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 pkt. 2 lit. b/ ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej u.p.s.) Samorządowe Kolegium Odwoławczego w C. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta [...] R. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. R. z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], zmieniającej decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w części w ten sposób, że ustalono odpłatność za pobyt J. M. w Domu Pomocy Społecznej w K. na kwotę [...]zł od dnia [...] marca 2016 r., opłatą ta obciążono J. M. w wysokości [...] zł miesięcznie (70% jego dochodu), jego córkę M. M. jako osobę zobowiązaną do alimentacji - w wysokości [...] zł miesięcznie oraz Gminę S. R. - w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 61 ust. 2 u.p.s., w myśl którego opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, c) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt. 1 i 2 (pkt. 3). Następnie organ wskazał, że zgodnie z obwieszczeniem Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w K. w roku kalendarzowym 2016 wynosił [...] zł (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2016 r. poz. 506). Kolegium podniosło, że w przypadku opłaty za pobyt w DPS przy ustaleniu dochodu osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty powinien być brany pod uwagę jedynie dochód osoby w rodzinie. Nie mają zatem znaczenia inne okoliczności, w tym dotyczące złych relacji osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty z osobą, której pobyt w DPS ma być przez nią współfinansowany, jak również sytuacja rodzinna i zdrowotna osoby zobowiązanej. Organ podkreślił, że powyższe okoliczności mogą stanowić podstawę do wydania przez organ administracji decyzji rozstrzygającej o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia tej opłaty w całości lub w części, z tym, że może to nastąpić dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt J. M. w domu pomocy społecznej, w odrębnym postępowaniu, w oparciu o art. 64 u.p.s. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu M. M. zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., kolegium podniosło, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranych materiałów w siedzibie kolegium i z tego prawa nie skorzystała. Organ odwoławczy dodał, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Kolegium podkreśliło, że M. M. brała udział w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w K.. Wskazało, że już w dniu [...] czerwca 2013 r. organ pierwszej instancji przesłał skarżącej pismo informujące o toczącym się postępowaniu w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. W dniu [...] czerwca 2013 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony tj. w K. przy ul B. [...]. Ustalono wówczas, że dochód odwołującej nie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Organ wskazał następnie, że w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 3 grudnia 2015 r. pracownik socjalny ustalił, że M. M. mieszka z konkubentem, jest zatrudniona i z tytułu pracy otrzymuje wynagrodzenie w kwocie [...]zł. Kolegium podzieliło w związku z tym stanowisko organu pierwszej instancji, że kryterium dochodowe dla dwuosobowego gospodarstwa domowego ustalone zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt. 2 lit. b/ u.p.s. wynosi [...] zł (514,00 x 2 os. x 300%), co kwalifikuje stronę do wnoszenia częściowej odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie ([...] zł - [...] zł = [...] zł). Bezspornym jest również, zdaniem kolegium, że pomimo kilkakrotnych prób przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego skarżąca nie skontaktowała się z pracownikiem socjalnym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., a tym samym uznano, że jej sytuacja dochodowa nie uległa zmianie. Kolegium zaznaczyło jednocześnie, że organ pierwszej instancji nie ustalił sytuacji dochodowej siostry M. M. - E. G. ze względu na brak z nią kontaktu, nie udało się także ustalić jej miejsca pobytu, jednak – jak uznał organ - nie ma to wpływu na wysokość odpłatności żądanej od M. M.. Niewątpliwie bowiem, jak podkreśliło kolegium, przepisy ustawy dotyczące odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazują ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułują bowiem tzw. współuczestnictwa materialnego. Ponadto, w ocenie kolegium, nie ma znaczenia, że M. M. wypłaca dobrowolnie alimenty swojej matce (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2014 r., II SA/Lu 303/14). Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu M. M. obowiązku ustalenia opłaty w pierwszej kolejności w umowie pomiędzy zobowiązanym a kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, kolegium podkreśliło, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 i 2 u.p.s. kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Z brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. W skardze na tę decyzję M. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub o jej zmianę poprzez uznanie, że nie jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania powinien był rozpatrzyć jej wniosek o zwolnienie z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Jej zdaniem, nieprawidłowe jest stanowisko, że wniosek o zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie może być zgłoszony w toku postępowania o ustalenie opłaty. Ponadto zaznaczyła, że GOPS w S. R. przed wydaniem decyzji nie poinformował jej o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim i wypowiedzenia się na jego temat. Nadmieniła, że organ wydał decyzję bez uwzględnienia jej aktualnej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej. Podstawą ustalenia kwoty odpłatności był wywiad środowiskowy przeprowadzony [...] lutego 2016 r. Wskazała, że GOPS winien był wziąć pod uwagę jej aktualną sytuację, przy czym oznajmiła, że skoro nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego w czerwcu 2016 r., to organ powinien podjąć wszelkie inne prawem dozwolone kroki w celu ustalenia jej sytuacji. Wyjaśniła, że jej sytuacja od lutego 2016 r. uległa zmianie, bowiem nastąpiło znaczne pogorszenie się jej stanu zdrowia. Podkreśliła, że wywiad nie został z nią przeprowadzony, bowiem nie przebywała w K.. Wyjaśniła, że odmówiła podpisania umowy w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt J. M. w DPS. Do skargi dołączyła zaświadczenie od lekarza specjalisty psychiatry oraz pismo MOPS w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnianiu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 2 u.p.s., zstępny, który nie jest osobą samotnie gospodarującą, wnosi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W okolicznościach sprawy niesporne jest, że J. M. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w K., zaś skarżąca, jako jego córka, należy do kategorii osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za jego pobyt w domu pomocy społecznej, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Miesięczny koszt utrzymania J. M. w DPS od [...] marca 2016 r. wynosi [...] zł. Obciążeni obowiązkiem uiszczania tej opłaty zostali: J. M. - w wysokości [...] zł miesięcznie, co stanowi 70% jego dochodu, jego córka M. M. - w wysokości [...] zł miesięcznie oraz Gmina S. R. - w wysokości [...] zł miesięcznie. W pierwszej kolejności należy podnieść, ze niezasadny jest zawarty w skardze zarzut braku umowy określającej wysokość świadczenia, które skarżąca ma uiszczać z tytułu pobytu jej ojca w DPS. Podkreślenia wymaga, że obowiązek wnoszenia tej opłaty kreuje nie umowa, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty wydana na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Z brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika bowiem, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby. A zatem dotyczy ona opłaty, której obowiązek ponoszenia został już wcześniej ustalony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 62/14) obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Zawarcie umowy ma zaś na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających art. 61 ust. 2 lit. a/ i b/ u.p.s. Sąd nie podziela również zarzutu braku rozważenia w ramach niniejszego postępowania zaistnienia po stronie skarżącej określonych w art. 64 ust. 1 u.p.s. przesłanek zwolnienia jej skarżącej z opłaty za pobyt ojca w DPS. Zwolnienie z opłaty może bowiem dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., I OSK 649/16, wyrok WSA w Gliwicach z 30 listopada 2007 r., IV SA/GL 431/07, wyrok WSA w Łodzi z 1 kwietnia 2009 r., II SA/Łd 882/08), zgodnie z którym zwolnienie musi się odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając bowiem zakresu takiego obowiązku, strona nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite, czy też częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Treść art. 64 u.p.s. potwierdza powyższe rozumowanie, gdyż stanowi o zwolnieniu osób "wnoszących opłatę", a zatem dotyczy sytuacji, gdy opłata ta została już ustalona. Organy uchybiły jednak w sposób istotny obowiązkowi ustalenia jedynej istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a mianowicie dochodów skarżącej. Organy wprawdzie zasadnie przyjęły, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, czego zresztą nie kwestionowała, a wobec braku uregulowań szczególnych, słusznie uznały, że podstawą ustalenia dochodu skarżącej jest art. 8 ust. 3 i 4 u.s.p., jednak nie pojęły wszystkich niezbędnych kroków w celu ustalenia aktualnego jej dochodu. Zważyć bowiem należy, że decyzja organu ustalająca wysokość opłaty za pobyt J. M. w DPS i nakładająca na skarżącą obowiązek częściowego uiszczania tej opłaty, została wydana w dniu [...] stycznia 2017 r., zaś wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono wysokość miesięcznych dochodów skarżącej (potwierdzoną zaświadczeniem z dnia [...] stycznia 2016 r.) został przeprowadzony w dniu [...] grudnia 2015 r., a zatem ponad rok wcześniej. Tymczasem dane dotyczące dochodów osoby, która ma zostać zobowiązana do uiszczenia przedmiotowej opłaty muszą być aktualne. Wprawdzie organ pierwszej instancji we współpracy z właściwym miejscowo dla skarżącej organem pomocy społecznej w K. podejmował kilkakrotnie nieudane próby przeprowadzenia z nią wywiadu środowiskowego, ale nie skorzystał z innych środków dowodowych, które pozwoliłyby na ustalenia dochodu skarżącej. Tymczasem wywiad środowiskowy nie jest jedynym źródłem informacji na temat dochodu strony postepowania. W aktach sprawy zamieszczone jest zaświadczenie, z którego wynika, że w dacie [...] stycznia 2016 r. skarżąca zatrudniona była w L. G. B. Service Sp. z.o.o. na stanowisku starszego księgowego. Organy dysponowały zatem informacją o pracodawcy skarżącej. W myśl art. art. 105 ust. 1 u.p.s., jednostki sektora finansów publicznych, w tym sądy, P., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i organy administracji publicznej, a także kuratorzy sądowi, pracodawcy, podmioty wykonujące działalność leczniczą, przedszkola, szkoły, placówki, poradnie i ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 i 949), szkoły wyższe, organizacje pozarządowe, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 tej ustawy są obowiązani niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku kierownika ośrodka pomocy społecznej lub pracownika socjalnego udostępnić informacje, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczeń z pomocy społecznej, dla ustalenia wysokości odpłatności za świadczenia z pomocy społecznej lub dla weryfikacji uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej, wysokości tych świadczeń lub odpłatności za te świadczenia. Żaden z organów w niniejszej sprawie nie zwrócił się do pracodawcy skarżącej o udostępnienie informacji o tym, czy nadal jest tam zatrudniona, a jeżeli tak, to jakie pobiera wynagrodzenie, uchybiając tym samym obowiązkowi poczynienia wszelkich kroków w celu ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stanowi to istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w przypadku organu drugiej instancji – również istotne naruszenie art. 136 k.p.a. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji ponownie rozstrzygnie w przedmiocie istnienia i ewentualnie zakresu obowiązku ponoszenia przez skarżącą opłaty za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej. W tym celu podejmie niezbędne kroki dla ustalenia aktualnego dochodu skarżącej. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.