I OSK 3269/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 791/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 23 stycznia 2018 r. II SA/Bd 791/17 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu Nakielskiego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędne uznanie, że ustalenie stawki opłat w maksymalnej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania zaskarżonej uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., a także że zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Powiatu przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., czego skutkiem było naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez uznanie, że ustalając wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu rada powiatu bierze pod uwagę rzeczywiste koszty usunięcia i przechowania pojazdu rozumiane wyłącznie jako wynagrodzenie uzyskiwane z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem, natomiast nie bierze pod uwagę innych składników kosztów, takich jak koszty wynikające z niewywiązywania się z opłat przez osoby zobowiązane i innych składników. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Rada Powiatu [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o jej oddalenie. Wniósł także o oddalenie wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez Sąd I instancji. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji przyjął, że Rada Powiatu błędnie zinterpretowała ustawowe przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Zdaniem Sądu I instancji przy ustalaniu wysokości opłat organ powinien wziąć pod uwagę rzeczywiste koszty usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenie uzyskiwane z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Natomiast zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Poza tym, Sąd I instancji stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, czym kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w maksymalnych wysokościach. Rada nie wykazała, że przed podjęciem uchwały dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na terenie powiatu. Nie jest wystarczające stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że umowa na wykonywanie usług holowania pojazdów została zawarta w wyniku rozstrzygnięcia przetargu nieograniczonego w dniu [...] grudnia 2016 r. po podjęciu zaskarżonej uchwały. Organ powinien organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Ten ostatni argument, o braku dostatecznych motywów do przyjęcia stawek opłat w maksymalnej wysokości, jest decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że zasada rzetelnej legislacji wymaga, aby w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu pewien margines swobody w ustanowieniu regulacji prawnych, w uzasadnieniu uchwały wskazane były argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia opłat w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Wymóg uzasadniania aktów prawa miejscowego wynika wprost z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Co więcej, organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia, ponieważ warunkuje to kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu (por. wyrok NSA z 6 maja 2003 r. II SA/Kr 251/03). Również w doktrynie podkreśla się, że obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W orzecznictwie podnosi się nadto, że obowiązek działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), w połączeniu z zasadą zaufania (art. 2 Konstytucji RP), stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06 i z 7 listopada 2019 r. I OSK 638/18). Wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, powinna być tak skalkulowana, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipotetyczną wielkość. Ponieważ uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy, to wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, co do kosztów dochodzenia zwrotu należności powiatu oraz aktualne lub planowane wynagrodzenie uzyskiwane przez firmę zewnętrzną zajmującą się holowaniem i przechowywaniem pojazdów. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Wiadomym zatem jest, że przeprowadzenie przetargu na świadczenie usług powinno zostać zakończone przed podjęciem uchwały o opłatach. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżona uchwała nie została należycie uzasadniona na żadnym etapie postępowania. Poza sporem pozostaje, że nie została ona uzasadniona w trakcie jej podejmowania, jak również prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji, że brak jest jakichkolwiek motywów przemawiających za przyjęciem konkretnych rozwiązań w zaskarżonej uchwale. Stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku prawidłowego uzasadnienia skarżonej uchwały, a w konsekwencji tego istotnym uchybieniu wymogom z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, jest prawidłowe, tym bardziej, że nie była przedmiotem analizy Rady Powiatu wskazywana w skardze Prokuratora umowa z [...] grudnia 2016 r. Z tych też względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym (zarzut 2) oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. (zarzut 1), na podstawie którego Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność kontrolowanej w sprawie uchwały. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwienia złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.