II SA/Gd 714/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. Ź. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. R. Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt [..], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 7 września 2015 r., Nr [..], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego o klatkę schodową w R., przy ul. W., dz. [..], obr. [..], dla inwestora J. G. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 14 kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta z dnia 13 stycznia 2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego o klatkę schodową w R., przy ul. W., dz. [..], obr.[..], i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z powodu uchybień w zakresie analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowego terenu, co ma bezpośredni wpływ na wyznaczenie wskaźników i parametrów planowanej zabudowy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 7 września 2015 r., Nr [..], Burmistrz Miasta ustalił inwestorowi J. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego o klatkę schodową w R., przy ul. W., dz. [..], obr.[..]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. Ź., oświadczając, iż nie zgadza się z jej treścią. Wskazała na uchybienia w zakresie błędu w ustaleniach faktycznych polegających na uznaniu, iż rodzaj inwestycji w postaci dobudowy klatki schodowej ma poprawić komunikację wewnątrz budynku i umożliwić wydzielenie dwóch lokali oraz naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), poprzez odstąpienie od zasady, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy powinien odpowiadać średniemu wskaźnikowi wielkości powierzchni zabudów) na analizowanym obszarze jedynie z uwagi na interes inwestora, z naruszeniem innych interesów. W uzasadnieniu odwołania podniosła, iż nie zgadza się na odstąpienie od zasady wyrażonej w § 5 rozporządzenia, albowiem nie jest prawdą, aby dobudowa klatki schodowej miała poprawić komunikację w budynku i umożliwić wydzielenie dwóch lokali. Jej zdaniem jest wręcz przeciwnie, gdyż w budynku jest jedna wspólna klatka schodowa, z której prowadzą dwa odrębne wejścia do mieszkania na parterze i mieszkania na piętrze. Wskazała, iż dom był przedmiotem oględzin przez biegłego, który uznał, że obecny przebieg klatki pozwala na wydzielenie dwóch lokali i nie trzeba nic dobudowywać, a dobudowa nawet byłaby nieracjonalna. Podniosła, że nowa klatka nie polepszyłaby komunikacji, albowiem wejście z nowej klatki prowadziłoby wprost do pokoju. Zarzuciła, iż organ nie podjął żadnych starań, aby wyjaśnić i sprawdzić twierdzenia wnioskodawcy, nie dokonał oględzin nieruchomości. Ponadto wskazała, że nowa klatka schodowa spowoduje zaciemnienie w jej mieszkaniu położonym na parterze. Jej zdaniem organ wydając decyzję, kierował się głównie interesem inwestora. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 października 2016r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 778), wyjaśniło, że akta sprawy potwierdzają, że decyzję wydano po dokonaniu analizy uwarunkowań zabudowy. Z jej treści wynika, iż przeprowadzono szczegółową analizę w oparciu o znajdującą się na terenie analizowanym zabudowę, tj. analizę funkcji i linii zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Dokonano szczegółowych obliczeń poszczególnych wskaźników i parametrów nowej inwestycji. Zatem przyjęcie wskazanych w decyzji kryteriów inwestycji wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, a sporządzonej przez uprawnioną osobę (wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów). Przyjęte wartości nie przekraczają wysokości wskaźników i parametrów ustalonych na analizowanym terenie. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). Odnosząc się do spornej kwestii wskaźnika zabudowy Kolegium wskazało, iż zgodnie z treścią § 5 ww. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Jak wynika z treści przeprowadzonej analizy, intensywność wykorzystania terenu, tj. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od ok. 10% do 60%, natomiast średnio wynosi 24%. W decyzji ustalono wskaźnik na 43%. Organ, stosownie do wymogu ww. § 3 ust. 2, uzasadnił przyjęcie wskaźnika wyższego od średniego, z uwagi na rodzaj wnioskowanej inwestycji - dobudowę klatki schodowej dla poprawy komunikacji wewnątrz budynku, mającej na celu możliwość wydzielenia samodzielnych lokali mieszkalnych z niezależnymi wejściami. Podkreślić należy, iż wskaźnik ten nie przekracza wskaźnika o maksymalnej wartości występującego w obszarze analizowanym (60%). Natomiast wyznaczenie przez organ innego wskaźnika nie jest uzależnione od wyrażenia zgody strony postępowania. Wskazano przy tym, iż zaskarżona decyzja stanowi dopiero pierwszy etap szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, wyznacza ogólne kierunki i poprzedza wydanie pozwolenia na budowę. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał przedstawić projekt budowlany, który szczegółowo będzie określał parametry przedmiotowej przebudowy. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Przyjęcie wskazanych w decyzji kryteriów inwestycji wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, a sporządzonej przez uprawnioną osobę (wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów ). Natomiast uszczegółowienie wszystkich wymagań, jak już wyżej wskazano, nastąpi w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o przedstawioną przez inwestora pełną dokumentację projektową. Wobec tego Kolegium nie uwzględniło odwołania. Na tym etapie postępowania nie jest bowiem wymagana ewentualna zgoda właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji czy współwłaścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie zaskarżonej decyzji nie narusza praw odwołującej się. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, czy też współwłaścicieli nieruchomości wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze na powyższą decyzję R. Ź., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pomięcie udziału pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym i zaniechanie doręczania pism ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego na etapie składania odwołania od decyzji organu pierwszej skarżąca ustanowiła pełnomocnika w osobie radcy prawnego K. P. Podkreślono, że pierwszą w niniejszej sprawie decyzję SKO z dnia 14 kwietnia 2015 r. doręczono właśnie temu pełnomocnikowi. Pomimo tego na dalszym etapie postępowania administracyjnego, zarówno przed organem I instancji, jak również na etapie postępowania odwoławczego pełnomocnik strony był całkowicie pomijany, wręcz wykluczony ze sprawy. Pełnomocnikowi, wbrew bezwzględnemu obowiązkowi wynikającemu z art. 40 § 2 k.p.a., nie doręczono ani zawiadomienia z art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, ani wydanej wskutek ponownego rozpoznania sprawy decyzji organu I instancji ani decyzji organu II instancji. Wskutek działań organów postępowania administracyjne toczyło się z całkowitym pominięciem profesjonalnego pełnomocnika strony. Powyższe działania organów pozbawiły stronę realnej możliwości obrony jej praw, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Według pełnomocnika w sprawie zaszły naruszenia przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a zatem skarga jest zasadna i może zostać rozpoznana w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 1 p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrz Miasta nie naruszają prawa w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego o klatkę schodową w R. przy ul. W., działka nr [..], obr. [..]. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p., której art. 59 stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem działka nr [..] w R. nie jest objęta postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co determinuje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi sąd w pierwszej kolejności ocenił zaskarżoną decyzję nie dostrzegając uchybień w stosowaniu przepisów prawa materialnego, tu przepisów u.p.z.p. oraz przepisów stosowanego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Sąd przychylił się do oceny Kolegium, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, spełnia wszystkie warunki u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki doprowadziły do stwierdzenia, że planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w ustalaniu parametrów i wskaźników ustalonych dla nowej zabudowy w zaskarżonej decyzji, w tym zwłaszcza w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Ustalenie tego wskaźnika na poziomie 43% znajduje bowiem uzasadnienie w wynikach analizy, które potwierdzają, że w obszarze analizowanym wskaźnik ten kształtował się w granicach od 10% do 60%, natomiast średnio wynosi 24%. Sąd za prawidłowe uznał uzasadnienie towarzyszące przyjęciu przez organ wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy powyżej średniego poziomu w obszarze analizowanym. Organ uwzględnił bowiem specyfikę planowanej inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku klatki schodowej poprawiającej warunki komunikacji wewnątrz budynku, co umożliwi wydzielenie samodzielnych lokali mieszkalnych z niezależnymi wejściami. Przeciwne twierdzenia skarżącej w powyższym zakresie nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Poza tym ustalenie warunków zabudowy nie zależy od oceny celowości i zasadności projektowanego przedsięwzięcia, wobec czego subiektywne przeświadczenie skarżącej o zbędności przedmiotowego przedsięwzięcia jest irrelewantne prawnie. W kontekście zastrzeżeń skarżącej do ustalonych warunków zabudowy Kolegium prawidłowo wyjaśniło charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, która stanowi pierwszy etap realizacji inwestycji, umożliwiający jej lokalizację oraz ustalenie parametrów i wskaźników przesądzających o wpisaniu się wskazanej inwestycji w panujący na danym terenie ład architektoniczno – urbanistyczny. Decyzja ta przesądza o warunkach, na których realizacja inwestycji nie będzie sprzeczna w panującym ładem przestrzennym, natomiast o prawidłowości parametrów technicznych i rozwiązań projektowych przesądzać będą organy architektoniczno – budowlane badające przedłożony projekt budowlany w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wówczas również strony legitymujące się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. będą uprawnione do aktywnej kontroli prawidłowości zgłoszonego projektu Przechodząc natomiast do rozważenia zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 40 § 2 k.p.a., sąd uznał, że niewątpliwie zaistniałe w niniejszej sprawie uchybienie procesowe nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślić bowiem należy, że kierując się wykładnią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylenie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia z powodu naruszenia przepisów postępowania może nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia aktu przez sąd. Szczegółowa analiza całego toku postępowania administracyjnego, w którym skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika nie potwierdza, ażeby brak doręczenia temu pełnomocnikowi decyzji organu pierwszej instancji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, jak i decyzji organu odwoławczego oraz doręczenie samej skarżącej zamiast jej pełnomocnikowi wezwania z art. 10 § 1 k.p.a. skutkowało ograniczeniem uprawnień procesowych skarżącej w niniejszym postępowaniu i tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem pomimo wadliwości dokonywanych w toku postępowania administracyjnego doręczeń skarżącej z pominięciem jej pełnomocnika skarżąca przez niego reprezentowania w terminie i bez jakikolwiek uchybień po pierwsze wniosła odwołanie, a następnie wniosła skutecznie skargę do sądu, administracyjnego kwestionując decyzję merytoryczną Kolegium oznacza, to że jej uprawnienia procesowe, w tym prawo do sądu nie zostały uszczuplone. Również dokonanie w administracyjnym toku instancji bezpośredniego i skutecznego doręczenia skarżącej zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego nie spowodowało dla niej negatywnych skutków w postaci ograniczenia jej uprawnienia do obrony z pomocą profesjonalnego zastępcy. Ustalenie bowiem warunków zabudowy dokonuje organ pierwszej instancji w oparciu o wyniki sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a kompetencje Kolegium w tym zakresie ograniczają się do ich rzetelnej weryfikacji tej analizy w świetle obowiązujących przepisów, z brakiem możliwości jej sporządzenia na nowo bądź uzupełnienia, co oznacza, że na etapie organu odwoławczego nie zgromadzi się nowych dowodów, z którymi strony miałyby zapoznać się po raz pierwszy przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wobec powyższego skierowanie do strony zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a., w szczególności wobec terminowego i prawidłowego formalnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpłynęło negatywnie na sferę jej uprawnień procesowych. Tylko bowiem wykazanie, że uchybienie przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło stronie wykonanie konkretnych czynności procesowych mogłoby odnieść skutek. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podnieść należy, że strona ma prawo podjąć każdą czynność w sprawie z pominięciem pełnomocnika. W przeciwnym wypadku doszłoby do swoistego "ubezwłasnowolnienia" strony postępowania, która nie miałaby prawa do podjęcia samodzielnie (z pominięciem ustanowionego pełnomocnika) żadnej czynności w sprawie toczącej się z jej udziałem. Skuteczne wniesienie przez stronę skargi od decyzji organu drugiej instancji doręczonej stronie, a nie jej pełnomocnikowi, wyłącza możliwość uznania takiego wadliwego doręczenia tej decyzji za wywierające istotny wpływ na wynik sprawy. To samo należy odnieść w stosunku do wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji skutecznego wniesienia przez stronę odwołania. W związku z powyższym można wskazać, że nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji mającego istotny charakter. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu (por. wyrok NSA z 6.4.2016 r., II GSK 2511/14, Legalis; wyrok NSA z 16.2.2005 r., FSK 1471/04, Legalis). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.