II OSK 1408/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Ź. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 714/16 w sprawie ze skargi R. Ź. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 714/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę R. Ź. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w G. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą kwestii pominięcia w postępowaniu administracyjnym profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego przez skarżącą, przedstawiony poniżej stan faktyczny i prawny wymaga uwzględnienia takiej okoliczności. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], Burmistrz Miasta R. ustalił inwestorowi J.G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego o klatkę schodową w R., przy ul. [...], dz. [...], obr. [...]. Odwołanie od ww. decyzji wniosła R. Ż.. Zaskarżoną decyzją SKO w G. utrzymało mocy ww. decyzję o warunkach zabudowy, oceniając, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania warunków zabudowy w zakresie jakim ustalił to organ I instancji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. Ż., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 40 § 2 K.p.a. przez pomięcie udziału pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym i zaniechanie doręczania pism ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. W odpowiedzi na skargę SKO w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 714/16, oddalając skargę, nie doszukał się aby ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem prawa, które miałoby powodować uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do argumentacji strony skarżącej (której dotyczą także zarzuty skargi kasacyjnej), Sąd uznał, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. (decyzję organu I instancji doręczono bezpośrednio skarżącej zamiast jej pełnomocnikowi), jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi wymaga zaistnienia istotnej wady procesowej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a."). A zatem, nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia aktu przez sąd. Szczegółowa analiza całego toku postępowania administracyjnego, w którym skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika nie potwierdza, ażeby brak doręczenia temu pełnomocnikowi decyzji organu I instancji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, jak i decyzji organu odwoławczego oraz doręczenie samej skarżącej zamiast jej pełnomocnikowi wezwania z art. 10 § 1 K.p.a. skutkowało ograniczeniem uprawnień procesowych skarżącej w niniejszym postępowaniu i tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem pomimo wadliwości dokonywanych w toku postępowania administracyjnego doręczeń skarżącej z pominięciem jej pełnomocnika skarżąca przez niego reprezentowania w terminie i bez jakikolwiek uchybień, po pierwsze, wniosła odwołanie, a następnie wniosła skutecznie skargę do sądu, administracyjnego, kwestionując decyzję SKO. Oznacza to, że jej uprawnienia procesowe, w tym "prawo do sądu" nie zostały uszczuplone. Również dokonanie w administracyjnym toku instancji bezpośredniego i skutecznego doręczenia skarżącej zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego nie spowodowało dla niej negatywnych skutków w postaci ograniczenia jej uprawnienia do obrony z pomocą profesjonalnego zastępcy. Ustalenie bowiem warunków zabudowy dokonuje organ I instancji w oparciu o wyniki sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a kompetencje SKO w tym zakresie ograniczają się do ich rzetelnej weryfikacji tej analizy w świetle obowiązujących przepisów, z brakiem możliwości jej sporządzenia na nowo bądź uzupełnienia, co oznacza, że na etapie organu odwoławczego nie zgromadzi się nowych dowodów, z którymi strony miałyby zapoznać się po raz pierwszy przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wobec powyższego skierowanie do strony zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a., w szczególności wobec terminowego i prawidłowego formalnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpłynęło negatywnie na sferę jej uprawnień procesowych. Tylko bowiem wykazanie, że uchybienie przepisowi art. 10 § 1 K.p.a. uniemożliwiło stronie wykonanie konkretnych czynności procesowych mogłoby odnieść skutek. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że strona ma prawo podjąć każdą czynność w sprawie z pominięciem pełnomocnika. W przeciwnym wypadku doszłoby do swoistego "ubezwłasnowolnienia" strony postępowania, która nie miałaby prawa do podjęcia samodzielnie (z pominięciem ustanowionego pełnomocnika) żadnej czynności w sprawie toczącej się z jej udziałem. Skuteczne wniesienie przez stronę skargi od decyzji organu II instancji doręczonej stronie, a nie jej pełnomocnikowi, wyłącza możliwość uznania takiego wadliwego doręczenia tej decyzji za wywierające istotny wpływ na wynik sprawy. To samo należy odnieść w stosunku do wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji skutecznego wniesienia przez stronę odwołania. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Warunkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest stwierdzenie przez sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji mającego istotny charakter. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu (por. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2016 r., II GSK 2511/14; z 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyła R. Ż., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono, że strona skarżąca zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, pomimo wystąpienia w sprawie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci pominięcia strony w postępowaniu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, pomimo wystąpienia w sprawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci pominięcia przez organy administracji pełnomocnika strony w toku postępowania. Żadna z pozostałych stron postępowania sądowadministracyjnego nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej, w okolicznościach tej sprawy pominięcie przy doręczaniu obu decyzji pełnomocnika strony skarżącej nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W niniejszej sprawie z faktu pominięcia pełnomocnika strony przy doręczaniu decyzji nie jest uprawnionym twierdzenie, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy. Z akt postępowania administracyjnego wynika wręcz przeciwny wniosek. Po pierwsze, skarżąca została uznana przez organy obu instancji za stronę postępowania o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego o klatkę schodową w R., przy ul. [...], dz. [...], obr. [...]. Po drugie, były jej doręczane osobiście decyzje i pisma procesowe (o możliwości zapoznania się z aktami sprawy), czego skarżąca nie kwestionuje, jak i w trakcie postępowania administracyjnego nie podjęła próby zakwestionowania prawidłowości tych doręczeń. Po trzecie, była aktywnym uczestnikiem postępowania, ponieważ skorzystała z przysługujących jej praw procesowych. Wniosła bowiem odwołanie od decyzji organu I instancji, jak i wywiodła do Sądu Administracyjnego skargę na decyzję SKO. Nie można tym samym stwierdzić aby skarżąca w wyniku niedoręczania pism i decyzji jej pełnomocnikowi nie brała czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w stopniu jaki gwarantuje jej art. 10 § 1 K.p.a. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego. Instytucja wznowienia postępowania jest trybem nadzwyczajnym, zmierzającym do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznej podnieść należy, że podstawy wznowienia powinny być wykładane ściśle. Stąd też, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia. Takiego zaś wpływu wskazanego uchybienia dotyczącego art. 40 § 2 K.p.a. na wynik sprawy strona skarżąca nie wykazała. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że w niniejszej sprawie okoliczność pominięcia przy doręczeniach w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika skarżącej, choć stanowiło naruszenie art. 40 § 2 K.p.a., nie stanowiło naruszenia prawa, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując w tym zakresie zarzut strona skarżąca powinna wykazać z jakich względów pominięcie pełnomocnika przy doręczaniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To wymóg jaki wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Także formułując w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego wymagane jest wykazanie, że wskazywane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). A zatem, to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W świetle dokonanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego, pominięcie przy doręczeniach pełnomocnika skarżącej nie skutkowało ograniczeniem uprawnień procesowych skarżącej w niniejszym postępowaniu. W skardze kasacyjnej tej zaś oceny skutecznie nie podważono. Skarga kasacyjna nie zawiera bowiem żadnej konkretnej argumentacji odnoszącej się do sytuacji procesowej skarżącej związanej z pominięciem w postępowaniu administracyjnym przy doręczeniach jej pełnomocnika – brak wskazania ujemnych skutków procesowych dla strony skarżącej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wyłącznie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych i nie zawiera żadnej argumentacji odnoszącej się do stanu faktycznego sprawy. W tym miejscu wskazania wymaga stronie skarżącej, że co do zasady i, co słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. organ w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, zobligowany jest – zgodnie z przyjętą zasadą oficjalności doręczeń – doręczać temu pełnomocnikowi wszystkie kierowane do strony, którą reprezentuje, pisma procesowe w sprawie, w tym decyzje. Jednakże przepis ten ma pełnić funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego określonych czynności procesowych, nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi. Wobec powyższego, należało rozważyć, czy w niniejszej sprawie doręczenie pism procesowych skarżącej, ale z pominięciem jej pełnomocnika pociągnęło dla strony ujemne skutki procesowe, które mogłyby decydować o wyniku sprawy. A zatem zarzut dotyczący naruszenia zasady wynikającej z przepisu art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 2 K.p.a. może odnieść skutek w postaci uchylenia wyroku wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych i zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak w tym zakresie argumentacji w skardze kasacyjnej czyni sformułowany zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.