VII SA/Wa 745/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. J., H. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VII SA/Wa 745/17 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji-utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymującej w mocy: decyzję PINB w powiecie [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nakazującą [...], jako inwestorom budowy, dokonanie rozbiórki samowolnie nadbudowanego pokoju nad gankiem w budynku mieszkalnym oznaczonym nr [...] usytuowanym na dz. nr [...] w [...] oraz poprzedzające ją postanowienie PINB w powiecie [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nakazujące [...], jako inwestorom wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę robot budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w [...] oznaczonego nr ew. [...]: 1) wstrzymać prowadzenie dalszych robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę; 2) przedłożyć zaświadczenie burmistrza miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowo planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do dnia 10 kwietnia 2016 r.; 3) przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do dnia 10 kwietnia 2016 r.; 4) przedłożyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie do właściwej izby samorządu zawodowego osoby wykonującej projekt aktualnym na dzień opracowania projektu w terminie do dnia 10 kwietnia 2016 r. Z powyższą decyzją nie zgodzili się Państwo [...], wnosząc w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podkreślił, że decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2016 r. wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a ponowna analiza akt przedmiotowej sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podniesionych w rozpatrywanym wniosku wskazuje, że decyzja [...] WINB z dnia [...] lipca 2016 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt postępowania wynika, że [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonali roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w [...] oznaczonego nr ew. [...]. Jak ustalono, roboty rozpoczęto w 2011 roku, a zakończono we wrześniu 2015 r. Nadbudowę o pokój wykonano na istniejącym ganku wykorzystując do tego istniejącą konstrukcję pod zadaszenie tarasu nad gankiem. W związku z powyższym, PINB w powiecie [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., działając w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na właścicieli obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w terminie do dnia 10 kwietnia 2016 r. Ponieważ zobowiązani nie przedstawili wymaganych dokumentów, PINB w powiecie [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nakazał właścicielom rozbiórkę ww. nadbudowy zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 ustawy Prawo Budowlane. [...] WINB decyzją z dnia [...] lipca 2016 r utrzymał ww. decyzję w mocy. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawie prawidłowo zastosowano procedurę legalizacyjną z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki nadbudowy stanowi konsekwencję jej budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. W ocenie GINB decyzja [...] WINB z dnia [...] lipca 2016 r., nie jest obarczona wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., w tym jak chcieliby wnioskodawcy, wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oznacza, że nie może to być jakiekolwiek, błahe naruszenie normy prawnej, lecz musi być to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też ich odmówiono. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Wobec powyższego nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Natomiast z wadliwością decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wadą trwałej niewykonalności decyzji, mamy do czynienia gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Ponadto istotnym kryterium niewykonalności w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest jej trwałość (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2651/14). W ocenie GINB żadna z ww. okoliczności w niniejszej sprawie nie występuje, a podniesione przez wnioskodawców zarzuty pozostają bez wpływu na ocenę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...], domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. -art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 .r. - Prawo budowlane poprzez błędne zakwalifikowanie przez organ administracji zamknięcia zadaszonego tarasu ścianami bocznymi jako budowy w rozumieniu prawa budowlanego mimo iż, w wyniku w/w podjętych prac nie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a wykonane prace nie stanowią rozbudowy, nadbudowy lub budowy w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, -art. 29 ust. 2 pkt lb ustawy z dnia 7 lipca 1994 .r. - Prawo budowlane poprzez jego błędne nie zastosowanie i uznanie przez organ administracji, iż wykonanie zamknięcia zadaszonego tarasu ścianami bocznymi wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę podczas, gdy roboty budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o ile nie prowadzą do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków, nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, - art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i przyjęcie przez organ administracji, iż w całości zamierzenie budowlane polegające na zabudowie ścian bocznych do zadaszonego tarasu stanowi samowolę budowlaną podczas, gdy skarżący wykonywali prace budowlane nie wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 156 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. (znak [...]) mimo, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tejże decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa oraz na brak możliwości jej wykonania, a jej niewykonalność ma charakter trwały, art. 80 k.p.a. poprzez błędną, wybiórczą oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy własne rozstrzygniecie organu z [...] grudnia 2016r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w powiecie [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nakazującą [...], dokonanie rozbiórki samowolnie nadbudowanego pokoju nad gankiem w budynku mieszkalnym oznaczonym nr [...] usytuowanym na dz. nr [...] w [...]. Na wstępie wskazać należy, iż zaskarżona decyzja wydana zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Poruszając się w zakreślonych wyżej granicach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał należytej analizy kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, uznając ,że nie jest ona dotknięta jakąkolwiek z wad o której mowa w art. 156 kpa. Przede wszystkim należy zauważyć, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym ustalono, że inwestorzy bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonali roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w [...] oznaczonego nr ew. [...]. Jak ustalono, roboty rozpoczęto w 2011 roku, a zakończono we wrześniu 2015 r. Nadbudowę o pokój wykonano na istniejącym ganku wykorzystując do tego istniejącą konstrukcję pod zadaszenie tarasu nad gankiem. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym stwierdzić trzeba, iż roboty budowlane wykonane przy budynku mieszkalnym a objęte niniejszym postępowaniem, w dacie ich rozpoczęcia i zakończenia wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem, z materiału dowodowego bezspornie wynika, że takie zezwolenie nie zostało wydane, a to świadczy o ich realizacji w warunkach samowoli budowlanej. Wbrew twierdzeniom skargi w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała część obiektu budowlanego, a taka sytuacja wyklucza zastosowanie procedury naprawczej o której mowa w art. 50- 51 Prawa budowlanego (art. 50 ust 1 ). Aktualny pozostaje więc pogląd, iż art. 50 ust 1 Prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Sąd zgadza się w efekcie z organami orzekającymi co do konieczności uruchomienia w sprawie procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Sąd zauważa przy tym, iż zgodnie z przepisami art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego możliwa jest legalizacja obiektu zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ale wówczas inwestor ma obowiązek przedłożyć, na wezwanie organu mające formę postanowienia, dokumenty, o których mowa w ust. 3 ww. art. 48. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4 art. 48.). Jak stanowi zaś art. 48 w ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika więc, iż dla legalizacji samowoli budowlanej konieczne jest spełnienie przez inwestora obowiązków uregulowanych w ww. ust. 3 art. 48, a niewykonanie tego obowiązku obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki. Taka też sytuacja, uzasadniająca zastosowanie art. 48 ust. 1, miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie można więc organom nadzoru budowlanego postawić zarzutu naruszenia art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, bowiem to inwestorzy nie skorzystali z możliwości legalizacji samowolnie nadbudowanej części obiektu budowlanego. Tym bardziej niedopuszczalne jest twierdzenie o rażącym naruszeniu prawa przez organy. Całkowicie chybionym jest także twierdzenie, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja dotknięta jest wadą niewykonalności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Sąd zauważa, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. W tym aspekcie, skarżący właściwie nie wskazali na żadne powody o charakterze obiektywnym, które miałyby świadczyć o niewykonalności obowiązku określonego w ostatecznej decyzji PINB w powiecie [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., dokonania rozbiórki samowolnie nadbudowanego pokoju nad gankiem w budynku mieszkalnym oznaczonym nr [...] usytuowanym na dz. nr [...] w [...]. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W tym kontekście organ nadzoru nie dokonuje ponownej analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, bowiem nadzwyczajne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "trzecią instancją" jak tego oczekują skarżący. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.