VIII SA/Wa 615/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. L. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w m. R., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 243, poz. 1409 ze zm.) nakazał inwestorowi – M. L. dokonać rozbiórki zewnętrznej klatki schodowej dobudowanej samowolnie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr geod. [...] przy ul. G. [...] w R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji nr [...]. Pismem z dnia 3 listopada 2016 r. (data wpływu do PINB) M. L. (dalej: "skarżąca", "wnioskodawczyni") złożyła wniosek o zmianę decyzji w oparciu o art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."). W dniu 9 listopada 2016 r. organ powiatowy wystosował do wnioskodawczyni pismo o sprecyzowanie charakteru tego pisma - wniosku w zakresie trybu nadzwyczajnego oraz o wskazanie podstawy prawnej wzruszenia decyzji ostatecznej. Przy piśmie z dnia 25 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, iż wniosek z dnia 2 listopada 2016 r. dotyczy zmiany decyzji w zakresie nałożenia opłaty legalizacyjnej w trybie art. 155 k.p.a. Z kolei pismem z dnia 15 marca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu powiatowego z dnia 23 lutego 2017 r., wskazano, iż chodzi o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Zawiadomieniem z dnia 2 kwietnia 2017 r. PINB w m. R. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej PINB w m. R. nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nakazującej dokonanie rozbiórki zewnętrznej klatki schodowej dobudowanej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] przy ul. G. [...] w R. w trybie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] PINB w m. R., działając na podstawie art. 155 i art. 104 k.p.a. odmówił zmiany decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] nakazującej dokonanie rozbiórki zewnętrznej klatki schodowej dobudowanej samowolnie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. gr. [...] przy ul. G. [...] w R. W uzasadnieniu organ powiatowy podniósł, iż ostateczna i prawomocna decyzja nr [...] została wydana na skutek rezygnacji inwestora z legalizacji przedmiotowej klatki schodowej i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej nałożonej ostatecznym w administracyjnym toku instancji postanowieniem organu I instancji nr [...]. Przytoczył brzmienie art. 155 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, iż przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Wywiódł, że przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, do wydania takiej decyzji. Zatem wyklucza się stosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji o nakazie rozbiórki wydanych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (co ma miejsce w sprawie). Wobec powyższego wskazany przez wnioskodawcę przepis art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Pismem z dnia 18 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącej złożył odwołanie od powyższej decyzji z [...] kwietnia 2017 r. Wniósł o jej uchylenie w całości i spowodowanie uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji w zakresie nałożenia opłaty legalizacyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję nr [...]. Uzasadniając [...]WINB wskazał na treść art. 155 k.p.a. Podkreślił, iż przepis ten ustanawia przesłanki, które muszą zaistnieć łącznie, aby można było skutecznie zmienić lub uchylić decyzję ostateczną: - decyzja musi przysparzać prawo (lub nakładać obowiązek); - strony postępowania muszą wyrazić zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; - brak jest sprzeciwu przepisów szczególnych; - przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu odwoławczego w omawianej sprawie spełniona została pierwsza przesłanka. W rozumieniu ww. przepisu "nabycie prawa" dotyczy każdego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony. Decyzję PINB w m. R. nr [...] należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo", gdyż decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą. Odnosząc się do kwestii braku sprzeciwu przepisów szczególnych zdaniem [...]WINB powyższa przesłanka nie została spełniona. Decyzja organu powiatowego nr [...] została wydana w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane właściwy organ, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zobowiązany wydać postanowienie, w którym winien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2. W przedmiotowej sprawie takie postanowienie zostało przez organ powiatowy wydane, a inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku i dostarczył wymaganą dokumentację. W przypadku gdy organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostaną usunięte w wyznaczonym terminie, w drodze postanowienia ustala się wysokość opłaty legalizacyjnej. W omawianej spawie wydane zostało przez organ powiatowy postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., którym ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej w omawianej sprawie. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...]WINB nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Ponadto WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 22.11.2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 650/15 oddalił skargę na ww. decyzję [...]WINB. Organ odwoławczy zauważył, iż nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej, co miało miejsce w omawianej sprawie, oznacza zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego, czyli wydanie nakazu rozbiórki. O konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. [...]WINB podniósł także, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 155 k.p.a. dotycząca uchylenia rozstrzygnięcia gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powyższe jest ściśle związane z brakiem możliwości odstąpienia od nakazu dokonania rozbiórki. Organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Wskazał, iż słuszny interes strony nie obejmuje każdego interesu strony (nie chodzi więc o uzyskanie rozstrzygnięcia organu zgodnego jedynie z wolą strony) ale musi być to interes obiektywnie słuszny, a więc zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Dalej podniósł, iż organ powiatowy, jak również wojewódzki odstąpili od zapytania pozostałych stron o wyrażenie zgody na zmianę lub uchylenie decyzji. Powyższe podyktowane jest brakiem możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku niezależnie od zgody pozostałych stron. Pismem z dnia 17 lipca 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję [...]WINB z dnia [...] czerwca 2017 r. Autor skargi wniósł o jej uchylenie i spowodowanie w trybie art. 155 k.p.a. braku obowiązku dokonania rozbiórki zewnętrznej klatki schodowej dobudowanej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. G. [...] w R. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż nakaz dokonania rozbiórki wydany został wskutek nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, która została ustalona po stwierdzeniu prawidłowości wykonanej dobudowy. W związku z brakiem wniesienia opłaty legalizacyjnej nie było możliwe dokonanie legalizacji przedmiotowej dobudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Należy w tym miejscu przypomnieć, że tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, określony zarówno w art. 154 k.p.a., jak i w art. 155 k.p.a., służy do wzruszenia decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. W żadnym jednak przypadku, czyli ani trybu z art. 154 k.p.a., ani z art. 155 k.p.a., nie można traktować jako służących ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jednakże takiej, na mocy której strona nabyła prawo. Niezależnie jednak od kwestii nabycia prawa i nienabycia prawa, różniących oba omawiane przepisy, tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. o sygn. akt I OSK 607/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych podyktowany jest tym, że uchylenie lub zmiana takich decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji, które będą naruszać prawo. Nadto, przepisy art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawnych. Tego rodzaju karą, chociaż z natury rzeczy różną od kar pieniężnych, jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21.04.2006 w sprawie II OSK 779/05 oraz w wyroku z dnia 25.05.2006 r. w sprawie II OSK 862/05). Nadto należy zauważyć, iż decyzje orzekające kary administracyjne, są z reguły decyzjami deklaratoryjnymi, bowiem stwierdzają fakt naruszenia prawa, który miał miejsce wcześniej i orzekają o sankcji, za konkretne naruszenie prawa. W konsekwencji należało przyjąć, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być zmieniona ani w trybie art. 154 ani w trybie art. 155 k.p.a. Słuszny interes strony nie może pozostawać w sprzeczności z jasno brzmiącym przepisem prawa budowlanego. Innymi słowy: kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 i art. 155 k.p.a. Inna wykładnia tych przepisów prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony, powyższa wykładnia stoi w sprzeczności z zasadą praworządności uregulowaną w art. 6 k.p.a. Ponadto należy wskazać, iż art. 48 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji na mocy art. 155 k.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadmninistracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1477/14; z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt IIOSK 693/13; z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt 1153/11; z dnia listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1685/1024; CBOSA). Należy zauważyć, że w wyroku z dnia 23 października 2015 r., II OSK 1477/14, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w całości bądź jego cześć przywraca porządek prawny w sferze prawa materialnego (Prawa budowlanego), co niewątpliwie leży w interesie społecznym. W ocenie Sądu, uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby w rezultacie do powrotu stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby stan sprzeczności z ustawowym celem regulacji art. 48 Prawa budowlanego, mającym charakter represyjny. W niniejszej sprawie zatem organy obydwu instancji prawidłowo uznały, że art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę. Należy także zauważyć, iż celem każdego postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania, można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast nie można ewentualnych, zarzucanych przez stronę wadliwości decyzji ostatecznej, mającej charakter decyzji związanej, usuwać w trybie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. Z powyższych względów, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień w świetle prawa materialnego i procesowego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.