II SAB/Go 125/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K spółki z o.o. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki I. zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do rozpoznania wniosku skarżącego K spółki z o.o. z dnia [...] r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, iż Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącego K spółki z o.o. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu 22 czerwca 2017r. do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej w skrócie jako WIF) wpłynął wniosek K spółka z o.o. (dalej zwanej wnioskodawcą lub spółką) o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we [...]. Do wniosku spółka załączyła tytuł prawny do pomieszczeń apteki ogólnodostępnej (umowa najmu z dnia [...] czerwca 2017 r.), plan pomieszczeń przeznaczonych na aptekę ogólnodostępną, opis techniczny pomieszczeń, oświadczenie w zakresie podmiotów kontrolowanych, oświadczenie w zakresie braku przynależności do grupy kapitałowej oraz oświadczenia co do obrotu hurtowego produktami leczniczymi, prowadzenia na terenie województwa aptek ogólnodostępnych, cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. organ, działając na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku w następującym zakresie: - uzupełnienia wniosku o przedłożenie dokumentów kandydata na kierownika poświadczonych notarialnie wraz z udokumentowanie stażu pracy, - uzupełnienia wniosku o przedłożenie dokumentów potwierdzających zatrudnienie kierownika apteki, - uzupełnienia wniosku o przedłożenie obmiaru powykonawczego wykonanego przez osobę uprawnioną, - uzupełnienia wniosku o opinię właściwej okręgowej izby aptekarskiej, - przedłożenia pozytywnej opinii sanitarnej, - przedłożenia wykazu personelu fachowego, - przedłożenia przedłożonego projektu. W wezwaniu zobowiązano spółkę do przesłania bądź złożenia osobiście wskazanych dokumentów w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dalszej treści wezwania wnioskodawca został poinformowany o treści art. 100 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45 poz. 271 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U z 2017 r. poz. 2211; dalej jako P.f.). Organ przytoczył też szeroko treść art. 61 § 3a, art. 63 oraz art. 391 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.). Wezwanie organu odebrane zostało przez wnioskodawcę 12 lipca 2017 r. W dniu 3 lipca 2017 r. do WIF wpłynął wniosek spółki o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na konieczność zebrania pełnej dokumentacji, stanowiącej załączniki do wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. 2. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił spółkę K o pozostawieniu jej wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej bez rozpoznania uznając, że wniosek nie został uzupełniony w zakreślonym przez organ terminie. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Organ wyjaśnił, że w sprawie taki przepis szczególny stanowi art. 100 ust. 1 i 2 P.f., a złożony wniosek nie czynił zadość wszystkim wymaganiom ustalonym w tym przepisie. Wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku organ uznał za uzasadnione pozostawienie wniosku spółki bez rozpoznania. Postanowieniem z tej samej daty, znak [...], w oparciu o treść art. 98 § 1 i art. 101 k.p.a., WIF odmówił spółce K zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wskazując w uzasadnieniu, że zawiesić można wyłącznie postępowanie, które zostało wszczęte, a w rozpoznawanej sprawie postępowanie, z uwagi na pozostawienie wniosku spółki z dnia [...] czerwca 2017 r. bez rozpoznania, nie zostało wszczęte, a zatem nie może być zawieszone. 3. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. spółka K skierowała do Głównego Inspektora Farmaceutycznego ponaglenie w zakresie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2017r. Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania. Następnie skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała stan faktyczny. Zdaniem skarżącej organ pozostaje w bezczynności nie wydając w sprawie złożonego przez nią wniosku rozstrzygnięcia. Według skarżącej postępowanie w sprawie zostało wszczęte z dniem złożenia wniosku, na co wskazuje jej zdaniem art. 61 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej zebranie pełnej dokumentacji potrzebnej do udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie powinno mieć wpływu na formalny akt wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie skarżąca wskazała, że w sprawie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarżąca dodatkowo podniosła w treści skargi zarzut wyznaczenia przez organ zbyt krótkiego 7-dniowego terminu na uzupełnienie braków wniosku spółki, wskazując, że wydanie opinii sanitarnej o lokalu przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego trwa obecnie około cztery tygodnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione. Zdaniem organu w sprawie brak okoliczności wskazujących na bezczynność organu w związku z zawiadomieniem strony o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, iż podmiot składający wniosek o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej może przed złożeniem wniosku zapoznać się z wymogami formalnymi takiego wniosku i uzyskania wcześniej niezbędnych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ponadto, co wymaga szczególnego podkreślenia w tej sprawie, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.), co zostało dopełnione. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). 5. Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Decydującą o kwalifikacji działania organu kwestią jest to, czy wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a wobec spółki wezwanie, było prawidłowe. Wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Wezwanie to nie może dotyczyć natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (stanowisko to jest utrwalone i jednolite, por. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA z 1997 r, Nr 3, poz. 114 oraz 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11, CBOSA). 6. Pamiętać należy, że w trybie wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. mogą być usuwane braki formalne podania wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ale również wynikające z przepisów ustaw szczególnych, jeśli ustawy te przewidują inne wymagania w stosunku do podań, nieregulując samodzielnie trybu uzupełnienia ich ewentualnych braków, jak i skutków ich nieuzupełnienia. Takim przepisem jest w niniejszej sprawie art. 100 ust. 1 i 2 P.f., który określa wymogi jakie powinien spełniać wniosek o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Treść tego przepisu na dzień złożenia wniosku to jest 22 czerwca 2017 r (data wpływu do organu) była następująca: Art. 100 ust. 1 Pf - Podmioty, o których mowa w art. 99 ust. 4 (P.f.) występujące o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej składają wniosek zawierający: 1) oznaczenie podmiotu, jego siedzibę i adres, a w przypadku podmiotu będącego osobą fizyczną - imię, nazwisko oraz adres prowadzenia działalności gospodarczej; 2) numer NIP oraz numer PESEL lub - gdy ten numer nie został nadany - numer paszportu, dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość, w przypadku gdy podmiot jest osobą fizyczną; 2a) numer we właściwym rejestrze; 3) wskazanie adresu apteki; 4) nazwę apteki, o ile taka występuje; 5) datę podjęcia działalności; 6) datę sporządzenia wniosku i podpis składającego wniosek; 7) dane apteki, takie jak numer telefonu, numer faksu, adres e-mail, adres strony www, jeśli apteka takie posiada; 8) dni i godziny pracy apteki. Zgodnie z art. 100 ust 2 P.f. do wniosku należy dołączyć: 1) tytuł prawny do pomieszczeń apteki ogólnodostępnej; 2) (uchylony); 3) plan i opis techniczny pomieszczeń przeznaczonych na aptekę sporządzony przez osobę uprawnioną; 4) opinię Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami; 5) imię i nazwisko farmaceuty odpowiedzialnego za prowadzenie apteki, jego identyfikator jako pracownika medycznego, o którym mowa w art. 17c ust. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia, oraz dokumenty potwierdzające spełnienie wymagań określonych w art. 88 ust. 2; 6) oświadczenie, w którym wymienione będą wszystkie podmioty kontrolowane przez wnioskodawcę w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wnioskodawca podaje oznaczenie podmiotu, jego siedzibę i adres, a w przypadku osoby fizycznej imię, nazwisko oraz adres; 7) oświadczenie, w którym wymienione będą wszystkie podmioty będące członkami grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkiem jest wnioskodawca. Wnioskodawca podaje oznaczenie podmiotu, jego siedzibę i adres, a w przypadku osoby fizycznej imię, nazwisko oraz adres. 7. Porównując treść wezwania (przytoczoną w części sprawozdawczej) z brzmieniem przepisu (w szczególności art. 100 ust. 2 P.f.) nietrudno dostrzec, że wszystkie wymogi podane w wezwaniu nie odpowiadają wymogom ustawowym. Ich treść nie tylko nie odpowiada tym wymogom, ale wprowadza warunki nie znane ustawie: np. "przedłożenie dokumentów kandydata na kierownika poświadczonych notarialnie wraz z udokumentowanie stażu pracy, przedłożenie dokumentów potwierdzających zatrudnienie kierownika apteki, przedłożenie obmiaru powykonawczego wykonanego przez osobę uprawnioną, przedłożenie pozytywnej opinii sanitarnej, przedłożenie wykazu personelu fachowego". Kuriozum jest natomiast ostatni wymóg: "przedłożenie przedłożonego projektu". Wskazane wady całkowicie dyskwalifikują wezwanie, które nie było i nie mogło być wykonalne dla strony z przyczyn tkwiących wyłącznie po stronie organu, niezależnie od intencji oraz oceny działania strony. Dopiero po prawidłowym wezwaniu strony, poprzedzonym porównaniem treści wniosku i jego załączników z wymogami ustawowymi określonymi w art. 100 ust. 1 i 2 P.f. a następnie wskazaniem konkretnych i odpowiadających regulacji ustawowej braków, dopuszczalne byłoby pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wobec wadliwości treści wezwania brak było w sprawie podstaw do zastosowania rygoru wskazanego w wezwaniu i pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. 8. Z tych względów należało uznać, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku i nakazać organowi rozpoznanie wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Nakazanie to nie przesądza formy i treści załatwienia kontrolowanej sprawy. W ponowionym postepowaniu organ w sposób prawidłowy i zgodny z prawem nada bieg wnioskowi i w zależności od dalszych okoliczności podejmie dalsze czynności procesowe. Na tym zatem etapie przesądzanie dalszych kwestii, w tym choćby zawieszenia postępowania jest przedwczesne. Organ weźmie jednak pod uwagę to, że tylko prawidłowy, pod względem formalnym wniosek (odpowiadający wymaganiom prawnym określonym w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych odrębnych przepisach prawa), może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu do załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1012/07 oraz 20 października 2010 r., II GSK 911/09; CBOSA). Jeśli chodzi o wyznaczenie dłuższego niż 7 dniowy terminu do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych wniosku (o czym mowa jest w skardze i na co dozwala znowelizowany od 1 czerwca 2017 r. przepis art. 64 § 2 k.p.a.) zależeć to będzie od okoliczności sprawy i ich konkretyzacji. Organ weźmie jednak pod uwagę upływ czasu jaki nastąpił od momentu wpływu wniosku do momentu orzekania. Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma z urzędu obowiązek dokonania oceny, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce i czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a). Zdaniem sądu uchybienie organu skutkujące niezasadnym pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia a więc bezczynnością, choć ewidentne nie jest aż tak znaczące, by przypisywać mu cechę rażącego naruszenia prawa. Na tę ocenę ma też wpływ postępowanie strony. Z tych względów orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 oraz 209 p.p.s.a.