I GSK 2165/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 980/17 w sprawie ze skargi (...) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od (...) na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 980/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę (...) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu (...) r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) wystawił wobec (...) (dalej: "strona", "skarżący") tytuły wykonawcze o nr (...) i (...), obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za maj i czerwiec 2016 r. Odpisy ww. tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanemu w dniu (...) r. wraz z zawiadomieniami z dnia (...) r. o nr (...) o zajęciu świadczenia z tytułu zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej. Pismem z dnia (...) r. skarżący wniósł do Dyrektora ZUS w Łodzi zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie ww. tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu zobowiązany stwierdził, że otrzymane tytuły wykonawcze nie powinny stanowić podstawy do egzekucji należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Podniósł, że jest zaskoczony wszczętym postępowaniem egzekucyjnym, gdyż nie posiada wiedzy, aby był dłużnikiem wobec ZUS. Postanowieniem z dnia (...) r. Dyrektor ZUS w Łodzi, na podstawie art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.) zawiesił postępowanie egzekucyjne, a postanowieniem z dnia (...) r. odmówił uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia (...) r. Postanowieniem z dnia (...) r., nr (...), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 33 § 1 i art. 34 § 4 w zw. art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (dalej: "DIAS") po rozpatrzeniu zażalenia (...) od postanowienia Dyrektora II Oddziału ZUS z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej - utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podtrzymał argumentację zawartą w zażaleniu dodatkowo podkreślił, że (...) nie mogła odebrać decyzji z dnia (...) r., ponieważ pod wskazanym adresem nie mieszka i nigdy nie mieszkała. Skarżący nadmienił, że (...) to jego była żona. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 34 § 1 u.p.e.a., wskazując, że ostatni zarzut dotyczył art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., a więc nie spełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 i 11 u.p.e.a.- i w tym zakresie organ egzekucyjny nie był związany stanowiskiem wierzyciela i powinien sam rozpatrzyć wniesiony zarzut, czego nie uczynił, tymczasem DIAS utrzymał w mocy wadliwe postanowienie. W odpowiedzi na skargę DIAS w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. WSA wskazał, że stwierdzając bezzasadność zarzutu nieistnienia obowiązku lub braku wymagalności tego obowiązku organ egzekucyjny, szczegółowo wyjaśnił, że podstawą wystawienia przez wierzyciela tytułów wykonawczych z dnia (...) r. była decyzja ZUS z dnia (...) r. Decyzja ta została doręczona skarżącemu na adres (...) (taki sam adres skarżący wskazał w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi). Korespondencję odebrała w dniu (..) r. (...) (domownik, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru), która zobowiązała się oddać przesyłkę adresatowi. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż w ustawowym terminie skarżący nie złożył od niej odwołania. Tym samym decyzja ta w dniu wystawienia tytułu wykonawczego jako decyzja ostateczna, uprawniała organ do wszczęcia egzekucji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego co do braku doręczenia mu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § pkt 1 u.p.e.a., Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w tytułach wykonawczych z dnia (...) r. wierzyciel w rubryce dotyczącej podstawy prawnej braku obowiązku doręczenia upomnienia (część E. poz. 9) wskazał w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Zgodnie bowiem z ww. przepisem egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu. Skoro w rozpoznawanej sprawie wysokość należności została określona w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) r. określającej skarżącemu wysokość zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 5 maja 2016 r. do 6 czerwca 2016 r., to ma zastosowanie § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. W ocenie Sądu I instancji, art. 27 u.p.e.a. wymienia wymogi formalne tytułu wykonawczego, które - co oczywiste - nie są przewidziane same dla siebie, ale w określonym celu. Tym celem jest zagwarantowanie zobowiązanemu, że zostanie wyegzekwowana kwota, do zapłaty której rzeczywiście jest zobowiązany na podstawie decyzji organu. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, naruszenie wymogów formalnych tytułu wykonawczego musi przełożyć się na niebezpieczeństwo wyegzekwowania kwoty, która nie obciąża zobowiązanego, by można było zasadnie rozważać instytucję umorzenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutu braku doręczenia upomnienia Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo wyjaśniły, iż art. 27 § 3 u.p.e.a. został uchylony przez art. 111 pkt 14 lit. b) ustawy z dnia 11 października 2013 r. (Dz.U.2013.1289) zmieniającej nin. ustawę z dniem 21 listopada 2013 r. Ponadto jak wyżej wyjaśniono w rozpoznawanej sprawie nie było obowiązku doręczenia upomnienia przed wszczęciem egzekucji administracyjnej. Sąd I instancji oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w Łodzi VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt VIII U (...) w sprawie odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) r. określającej skarżącemu wysokość zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 5 maja 2016 r. do 6 czerwca 2016 r. Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), zarzucając: Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: 1. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. polegający na nieuchyleniu postanowień wydanych przez organy obu instancji, pomimo że postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych, a to: a) naruszeniu przez organy obu instancji art. 33 § 1 pkt 1, 2 i 8 u.p.e.a. polegający na uznaniu, że nie zachodziła podstawa do uwzględnienia zarzutów wniesionych przez skarżącego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, pomimo, iż zachodziły przesłanki wymienione we wskazanych, przepisach, tj. nieistnienie obowiązku w oparciu, o który zostały wystawione tytuły wykonawcze, a tym samym brak wymagalności wskazanego obowiązku, co skutkować winno stwierdzeniem, że nie było podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego jak również zbytnia uciążliwość środka egzekucyjnego zastosowanego wobec skarżącego. b) naruszeniu przez organy obu instancji art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności procedowanie i rozstrzygnięcie nastawione wyłącznie na utrzymanie fikcyjnego obciążenia skarżącego wbrew oczywistym okolicznościom świadczącym o braku wymagalności dochodzonego roszczenia. 2. Naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a przez niezawieszenie postępowania pomimo istnienia ku temu przesłanek tj. z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym w Łodzi VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postępowania w sprawie o sygn. akt VIII U (...) stanowiącej odwołanie skarżącego od decyzji wymiarowej. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna wymaga indywidualnego uzasadnienia każdego zarzutu, wobec każdego z przepisów, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 18 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 12/21 ). Brak usprawiedliwionych podstaw w rozpoznawanych skargach kasacyjnych - w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. - skutkuje ich oddaleniem. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie ma usprawiedliwionych podstaw, z podanych niżej przyczyn. Na wstępie konieczne jest wskazanie, że podniesiony w pkt 1.b) skargi kasacyjnej zarzut nie został uzasadniony. Dlatego też należy przypomnieć, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienie temu przepisowi. Podkreślenia wymaga, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wskazany deficyt skargi kasacyjnej, w świetle powyższych uwag, czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Za bezzasadny należy uznać zarzut określony w pkt 1.a) skargi kasacyjnej. Z ustaleń poczynionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że podstawą wystawienia przez wierzyciela tytułów wykonawczych z dnia (...) r. była decyzja ZUS z dnia (...) r. Decyzja ta została doręczona skarżącemu na adres (....) to jest ten sam adres który skarżący wskazał w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Korespondencję odebrała w dniu (...) r. (...) - domownik, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, która zobowiązała się oddać przesyłkę adresatowi. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż w ustawowym terminie skarżący nie złożył od niej odwołania. Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżący twierdzi, iż decyzja ta nie została mu oddana. Podkreślić należy, że zastosowany tryb doręczenia, o którym mowa w art. 43 k.p.a., oparty jest na założeniu, że adresata obciążają skutki działania osoby, której przesyłkę doręczono tak, jakby została ona podjęta przez stronę bezpośrednio. Niewywiązanie się z obowiązku oddania przesyłki zawierającej rozstrzygnięcie jego adresatowi przez osobę, której doręczono rozstrzygnięcie zastępczo, nie zwalnia adresata z winy w przypadku, gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania. Bez wpływu na skuteczność doręczenia pozostaje kwestia, czy faktycznie przesyłka zostaje przekazana. Istotą doręczenia zastępczego jest już samo powstanie domniemania takiego przekazania, czyli samo pobranie przesyłki przez domownika oraz pokwitowanie jej odbioru. Samo oświadczenie strony, że dana osoba nie przekazała odebranej przesyłki w określonym dniu, jest niewystarczające do podważenia skuteczności doręczania zastępczego (wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., II OSK 2022/17). Tym samym decyzja ZUS z dnia 6 grudnia 2016 r., w dniu wystawienia tytułu wykonawczego jako decyzja ostateczna uprawniała organ do wszczęcia egzekucji. Fakt, że skarżący złożył do Sądu Okręgowego w Łodzi VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych odwołanie od decyzji ZUS z dnia (...) r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie spowodował, iż zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., gdyż w chwili orzekania przez organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, nadal pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja ZUS z dnia (...) r. Ewentualne korzystne rozstrzygnięcie w powyższej sprawie nie ma wpływu na zasadność ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutów. Może się ono jedynie stać podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., ze skutkami wynikającymi z art. 60 § 1 u.p.e.a. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. skarżący poza stwierdzeniem, że zastosowano wobec niego zbyt uciążliwy środek egzekucyjne, nie rozwinął swego zarzutu, nie uzasadnił w czym upatruje zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego co uniemożliwi merytoryczną ocenę tego zarzutu. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis ten ma charakter fakultatywny, co oznacza, że ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy jest w sprawie celowe wstrzymywanie biegu sprawy. Fakultatywność zawieszenia ma skutek taki, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego mimo wystąpienia przesłanki określonej przywołanym przepisem (wyroki NSA z 30 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2381/12 i z 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1888/14). W okolicznościach sprawy uzasadnieniem dla wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania było toczące się przed Sądem Okręgowym w Łodzi postępowanie w sprawie o sygn. akt VIII U (...). Wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnił jednak, w jaki sposób wynik tego postępowania miałby wpłynąć na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Tego rodzaju informacje są niezbędne dla sądu, którego zadaniem jest rozważenie okoliczności fakultatywnego zawieszenia postępowania w sprawie. Wskazanie we wniosku, podobnie jak w skardze kasacyjnej, że przed Sądem Okręgowym w Łodzi toczy się sprawa dotycząca składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne za okres od maja 2016 r. do czerwca 2016 r. jest niewystarczające. Dlatego też Sąd I instancji zasadnie uznał, w granicach przyznanej mu swobody w tym zakresie, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie. Zajęte przez WSA stanowisko uzasadnia również to, że sąd musi dbać o to, aby rozpoznanie sprawy nastąpiło bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz z poszanowaniem zasady szybkości postępowania (art. 7 p.p.s.a.). Brak stwierdzenia, że organ egzekucyjny dopuścił się naruszeń procedury administracyjnej wskazuje, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował wskazane w skardze kasacyjnej przepisy p.p.s.a., tj. art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma charakter wynikowy, a więc jego zastosowanie zależy od wyniku przeprowadzonej przez sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd stosuje ten przepis jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że organ naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, co czyni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. niezasadnym. To z kolei oznacza, że Sąd I instancji oddalając skargę zastosował adekwatny do stanu sprawy środek prawny, przewidziany w ustawie. Zgodnie bowiem z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. WSA nie naruszył także art. 3 § 2 p.p.s.a., skoro przedmiotem rozpoznania było postanowienie oddalające odmowę uwzględnienia zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, a więc akt wymieniony w pkt 2 tego przepisu. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.