II SA/Lu 919/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. W., E. G. i G. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]6r. Burmistrz M. P. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości [...] złotych, zakończonego jego decyzją z [...]. o rozgraniczeniu pomiędzy nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącą własność T. K., a nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącą współwłasność po [...] części są W. W., G. S. i E. G.. Kosztami rozgraniczenia organ obciążył w częściach równych obie strony rozgraniczenia. Po rozpoznaniu zażalenia współwłaścicieli działki nr [...], którzy obciążenie kosztami uznali za nieuzasadnione, skoro rozgraniczenie leżało w interesie T. K. i to ona żądała rozgraniczenia, natomiast granica nie jest zatarta, znaki graniczne są widoczne i stan prawny jest uregulowany, natomiast kwestią sporną jest zajęcie części ich nieruchomości przez T. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie utrzymało w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stronę postępowania obciążają tylko te koszty, które wynikły z jej winy i te, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art.262 §1 kpa). W rozpoznawanej sprawie koszty wynikają z wykonania typowych czynności geodezyjnych i obie strony sporu w takim samym stopniu przyczyniły się do jego rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym, bez względu na to, kto jest inicjatorem postępowania. Zasadny jest więc tym samym równy rozkład kosztów postępowania pomiędzy jego strony. Jest on uzasadniony także względami obiektywnymi, a mianowicie interesem stron postępowania wyrażającym się w ustaleniu stabilnej granicy pomiędzy nieruchomościami. Postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest zatem w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości, a wobec tego koszty takiego postępowania powinny być poniesione przez wszystkie strony. W uchwale składu siedmiu sędziów z [...]. ( I OPS 5/06 ONSAiWSA 2007/2/26 ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art.262 §1 pkt 2 KPA, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości ( art.153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". Opierając się na tej uchwale Kolegium wywiodło, że koszty rozgraniczenia ustalone zaskarżonym postanowieniem obejmują wyłącznie koszty wykazane przez geodetę upoważnionego przez organ I instancji do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia, który jako dowód na te koszty przedłożył rachunek - fakturę VAT [...] z dnia [...]. na kwotę [...]zł. Rachunek nie obejmuje żadnych innych kosztów, na przykład kosztów dodatkowej korespondencji albo innych dodatkowych wydatków. Z materiału dowodowego wynika, że obie strony uczestniczyły w postępowaniu rozgraniczeniowym - brały udział w czynnościach na gruncie, które miały miejsce w dniu [...]., nie zgłosiły zastrzeżeń do treści protokołu granicznego i podpisały ten dokument. Czynności na gruncie nie spowodowały wygenerowania dodatkowych kosztów postępowania, a zatem w istocie rzeczy żadna ze stron nie przyczyniła się do zwiększenia kosztów postępowania, ale też nic nie wskazuje, by udział w tych kosztach - co do zasady rozliczanych po połowie - ustalić niesymetrycznie albo obciążyć całością kosztów jedną ze stron. Wprawdzie to T. K. była inicjatorką rozgraniczenia, ale nie zasługuje na akceptację argumentacja skarżących, że granice nieruchomości były znane i pewne, a spór pomiędzy stronami jest sporem o zajęcie nieruchomości, gdyż przeczą temu stanowiska samych stron wyrażane podczas czynności geodety oraz wdrażanie postępowań przed sądem powszechnym o wydanie nieruchomości i przed organem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w sprawie unieważnienia operatu odnowienia ewidencji gruntów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. W., E. G. i G. S. podnieśli, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinna w całości ponieść T. K., która je pochopnie zainicjowała. Zdaniem skarżących stanowisko Kolegium, według którego w sytuacji przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego koszty opinii geodety - protokołu granicznego zawsze będą obciążać w równej części wszystkich uczestników postępowania, jako mających interes prawny w ustaleniu granic pomiędzy ich nieruchomościami, a nie tylko wnioskodawcę, jest wadliwy. W ich mniemaniu Kolegium mechanicznie zastosowało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., ( I OPS 5/06 ). Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia [...] r., ( II SA/Rz 417/13 ) skarżący przekonywali, że według treści wspomnianej uchwały organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości lecz nie jest do tego zobowiązany. W ich ocenie nie było podstaw do jego przeprowadzenia, dlatego nie wszczynali powyższego postępowania, a zlecili geodecie przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wznowienie znaków granicznych dla działki nr ewid.[...] Powodem tego był spór w kwestii bezprawnego zagarnięcia przez wnioskodawczynię części ich nieruchomości. Z tego powodu złożono pozew o wydanie części nieruchomości przed Sądem Rejonowym w R. P.. Natomiast granica pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...] jest od lat ustalona, co wynika zarówno z dokumentów z ewidencji gruntów, jak również z treści ksiąg wieczystych, których wnioskodawca nie obalił. Co więcej, granica ta nie jest zatarta, gdyż widoczne są i utrwalone znaki graniczne odpowiadające treści dokumentacji złożonej w ewidencji gruntów. Jednoznacznie zostało to potwierdzone w protokole granicznym z [...] r., oraz wydanej przez organ I instancji decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] r. W dniu [...] zostały wykonane czynności wznowienia znaków granicznych dla działki nr [...], natomiast protokół z tych czynności został zweryfikowany i zaewidencjonowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. P. Oddziale Z. w M. P.. Jest on identyczny z ustaleniami znajdującymi się w protokole granicznym z [...] r. oraz w końcu z ustaleniami decyzji rozgraniczeniowej organu I instancji z [...] r. Skarżący zaznaczyli, że postępowanie wznowienia granic zostało zlecone i przeprowadzone na ich koszt, co również powinno być wzięte pod uwagę. W ich ocenie powodem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego było jedynie niezadowolenie wnioskodawczyni z przebiegu granicy. Taki stan rzeczy jest niezgodny z zasadami współżycia społecznego i z samym brzmieniem art. 262 k.p.a., który, wyraźnie mówi o obciążeniu kosztami osoby, z której winy one powstały. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zaboru przez wnioskodawczynię części ich nieruchomości, a przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe potwierdziło jedynie dotychczasowe granice., które były pewne. Złożenie pozwu o wydanie nieruchomości, spowodowane zostało uniemożliwieniem korzystania z budynku (zamurowanie drzwi wejściowych), który zgodnie z aktami notarialnymi jest ich własnością. W mniemaniu skarżących złożenie [...] r. przez T. K. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]., zatwierdzającej projekt operatu opisowo - kartograficznego modernizacji istniejącej ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków nie potwierdza, że granica nie jest znana i pewna, jak również nie dowodzi istnienia sporu granicznego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodzić należy się z Kolegium, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie ma przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r. (l OPS 5/06 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie wspomnianego przepisu może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Zdaniem sądu okoliczność, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach administracyjnym i sądowym nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości, choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych - ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i Kodeksie cywilnym - stanowi jedną całość. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Według sądu branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W ocenie sądu art. 152 kc stanowi zatem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Wbrew przekonaniu skarżących powołana uchwała nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 kodeksu cywilnego. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2016r. ( I OSK 1833/14 i podane tam orzecznictwo, także prezentowane stanowisko odmienne opubl.w CBOSA ), skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zdaniem sądu, treść uchwały jest jednoznaczna i nie oznacza dowolności, czy swobody organu, gdyż z art. 152 kc wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic, czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Powyższe stanowisko podziela sąd także w rozpoznawanej sprawie. Przyjąć zatem należy, że organ administracji publicznej może obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c ), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania, o ile granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Bez znaczenia dla tej oceny jest przeprowadzenie przez skarżących na własny koszt postępowania w sprawie wznowienia znaków granicznych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Wznowienie granic jest jedynie techniczną procedurą geodezyjną, która nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Nie zastępuje postępowania rozgraniczeniowego, którego celem jest ustalenie przebiegu granic na gruncie, określenie położenia punktów i linii granicznych oraz utrwalenie ich trwałymi znakami. Dopiero rozgraniczenie tworzy nowy stan prawny przebiegu granic sąsiednich nieruchomości. Poza tym zauważyć należy, że wbrew temu co twierdzą skarżący, wznowienie znaków granicznych nie zakończyło sporu, skoro na tak wyznaczona granice nie wyraził zgody L. K., pełnomocnik właścicieli nieruchomości. Warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie toczy się w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest istnienie sporu co do przebiegu granicy. Zauważyć należy, że spór graniczny pojawia się już z momentem zakwestionowania istniejących czy to na gruncie, czy w dokumentacji geodezyjnej granic nieruchomości Ta natomiast okoliczność w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. Protokół graniczny jednoznacznie przecież potwierdza, że spór dotyczy przebiegu granicy przez budynek mieszkalny, co miałoby się wiązać z różnicami w powierzchni działki [...] i wyznaczoną granicą pomiędzy działkami [...] na podstawie szkicu nr [...] z 1942 r. oraz modernizacja ewidencji gruntów, które dzielą budynek na dwie równe części, lecz nie dzielą byłej działki nr [...] na dwie równe części. Właśnie efektem sporu było wszczęcie przez skarżących postępowania w sprawie wydania nieruchomości oraz spowodowania uniemożliwienia korzystania z budynku ( zamurowanie drzwi wejściowych ), który jest ich własnością. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016r. ( I OSK 1655/14 opubl. w CBOSA ) art. 262 § 1 kpa zawiera dwie równorzędne podstawy obciążenia strony kosztami postępowania. Okoliczność, że koszty postępowania nie wynikają z winy strony nie oznacza niemożności obciążenia nimi strony z tej przyczyny, że zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, przy czym chodzi o koszty, których poniesienie nie wynika z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W rozpatrywanej sprawie podstawa z art. 262 § 1 pkt 1 kpa nie znajdowała zastosowania w sprawie, albowiem organ nie obciążył skarżącego kosztami postępowania powstałymi z jego winy. Zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 262 § 1 kpa z tego powodu, że nie było podstaw do uznania winy skarżących w zainicjowaniu postępowania rozgraniczeniowego należało uznać za chybiony. Obciążenie skarżących kosztami postępowania nastąpiło na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa przy zastosowaniu art. 152 kodeksu cywilnego stosownie do powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. w sprawie I OPS 5/06, według której, jak już wskazano, wniesienie podania przez właściciela nieruchomości o rozgraniczenie nieruchomości dowodzi istnienia po stronie właścicieli pozostałych nieruchomości interesu prawnego polegającego na usunięciu stanu spornego lub stanu niepewności co do granic nieruchomości. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) skargę należało oddalić.