II SA/Wa 1609/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Wnioskiem z dnia 13 lipca 2017 r. L. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), dalej "u.d.i.p.", zwróciła się do Wojewody [...] o udostępnienie informacji na temat wszelkich opinii oraz ekspertyz prawnych dotyczących gruntów w [...] ([...]), w związku z artykułem zamieszczonym w "[...] z [...].06.2017 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] lipca 2017 r., podpisanym przez pracownika Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], poinformowano L. Sp. z o.o., że w związku z planowaną transakcją pomiędzy Skarbem Państwa, a A. S.A. prowadzone są prace analityczne, niezbędne w celu przeprowadzenia transakcji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przy jednoczesnym zabezpieczeniu słusznych interesów Skarbu Państwa. W ramach tych prac koniecznym okazało się pozyskanie zewnętrznych opinii prawnych dotyczących zagadnień związanych z planowaną umową. Opinie takie zostały przekazane Wojewodzie [...]. Treść tych opinii nie stanowi jednak informacji publicznej. Na poparcie powyższego stanowiska powołano się na wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 oraz na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazując, iż z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, a także fakt, iż aktualnie toczą się negocjacje pomiędzy Skarbem Państwa, a A. SA na które ww. ekspertyzy mogą mieć wpływ żądane informacje nie mogą zostać udostępnione. Uznając powyższe pismo za decyzję administracyjną Wojewody [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej L. Sp. z o.o. wniosła odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa zarzucając tej decyzji: - naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. f) oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej, do której wnioskodawca ma prawo na podstawie powołanych przepisów, - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. W związku z tym skarżąca wniosła na zasadzie art. 138 § 1 i 2 K.p.a. o uchylenie decyzji w całości i nakazanie udostępnienia organowi I instancji informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 127 § 1 i 2 K.p.a. odwołanie służy od decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji. W postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej organ wydaje natomiast decyzję w trybie art. 16 tej ustawy, gdy odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Zaskarżone pismo z dnia [...] lipca 2017 r. nie jest decyzją wydaną na podstawie art. 16 u.d.i.p., ponadto nie spełnia wymogów decyzji określonych w art. 107 § 1 K.p.a. Pismo to ma formę czynności materialno-technicznej i zgodnie z orzecznictwem sądowym w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 872/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017r. sygn. akt II SAB/Wa 755/16). W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 w zw. z art. 127 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące wydaniem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione od rozstrzygnięcia będącego decyzją administracyjną, od której stronie przysługiwało odwołanie. Nieprawidłowe zastosowanie przepisu zostało poprzedzone błędnym przyjęciem, że decyzja Wojewody [...] , której dotyczyło wniesione odwołanie, nie stanowi decyzji, podczas gdy odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła w formie decyzji, a jej braki nie przesądzają o dopuszczalności odwołania od niej. Wskazując na powyższy zarzut, jak również wszelkie zarzuty, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Wskazała też na swój interes prawny wynikający z tego, iż wskutek wydania zaskarżonego aktu nie może uzyskać dostępu do informacji gwarantowanej przepisami prawa dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż organ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia obowiązany był dokonać ustaleń, czy pismo z dnia [...] lipca 2017 r. stanowi decyzję administracyjną. Podkreśliła, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje zakończenia postępowania w formie pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W każdym wypadku, gdy organ odmawia udostępnienia informacji, a żądana informacja stanowi informację publiczną, dochodzi do wydania na zasadzie art. 16 u.d.i.p. decyzji administracyjnej. Braki decyzji z art. 107 K.p.a. wskazywane przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie mogą natomiast skutkować niedopuszczalnością wniesienia odwołania, a wnioskodawca nie może ponosić negatywnych konsekwencji uchybień organu administracji publicznej. W ocenie skarżącej, dla ustalenia, czy pismo Wojewody [...] stanowi decyzję, a w konsekwencji, czy możliwe jest wniesienie odwołania, konieczne było ustalenie, czy Wojewoda [...] posiadał żądane przez wnioskodawcę informacje i czy żądane informacje stanowiły informację publiczną. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie dokonał niezbędnych ustaleń, przyjmując za organem I instancji przedstawiony w odpowiedzi na odwołanie stan faktyczny. Organ II instancji nie zapoznał się z treścią żądanych informacji i nie dokonał oceny jej charakteru. Takie postępowanie uniemożliwia kontrolę działalności Wojewody i narusza prawa strony do dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem stronie nie przysługuje odwołanie, bo sporządzone pismo nie stanowi decyzji, czego organ odwoławczy nie zbadał, to w każdym wypadku organ I instancji mógłby wydawać takie rozstrzygnięcia, aby nie narażać się na uwzględnienie przez organ odwoławczy odmiennego stanowiska wnioskodawcy. Skarżąca podkreśliła, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p., a Wojewoda [...] taką informacją dysponował. Opinia prawna, której sporządzenie zostało zlecone zewnętrznej kancelarii prawnej przez organ, nie była przygotowana na potrzeby postępowania w konkretnej sprawie. Spółka L. , nie jest i nie była natomiast przeciwnikiem procesowym organu w odniesieniu do przedmiotu opinii. Przedmiotem zleconej opinii, jak wynika z pisma i artykułu, który ukazał się w [...] , jest analiza dopuszczalności i zgodności z prawem umowy zamiany oraz roszczeń wywłaszczonych właścicieli. W związku z czym przyjęcie, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej, jest niezasadne. Prawo dostępu do informacji publicznej dotyczącej legalności działań Skarbu Państwa i organów władzy publicznej nie może być ograniczane, bowiem w przeciwnym wypadku społeczna kontrola będzie niemożliwa. Skoro natomiast w przedmiotowej sprawie istnieją wątpliwości dotyczące zakresu prawa wywłaszczonych obywateli, które spowodowały konieczność zasięgnięcia opinii zewnętrznego podmiotu, zaś Konstytucyjną zasadą jest ochrona własności, zapewnienie tego prawa obywatelom, którzy nie dysponują aparatem urzędniczym wymaga, by taką opinię udostępnić. Skarżąca podniosła ponadto, że [...] Urząd Wojewódzki w piśmie z dnia 1 sierpnia 2017 r. skierowanym do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wskazał, iż strony transakcji, której dopuszczalność jest przedmiotem opinii, zawarły umowę o poufności, w związku z czym niemożliwe jest udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę informacji . W ocenie skarżącej takie twierdzenie jednoznacznie wskazuje, że żądane informacje stanowią informację publiczną, zaś z innych przyczyn nie zostały udostępnione. Czym innym jest jednak przyjęcie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a czym innym odmowa udostępnienia takiej informacji ze względu na ochronę praw podmiotów trzecich. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na zawartą umowę o poufności, czy fakt prowadzenia negocjacji nie jest dopuszczalne. Art. 5 u.d.i.p. jednoznacznie wskazuje w jakich wypadkach prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu, zaś wskazywane przez organ przyczyny nie mieszczą się w tym katalogu. Odmowa udostępnienia informacji publicznej była zatem niezasadna, gdyż wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył treści stanowiących informację publiczną. W konsekwencji stanowisko Wojewody [...] powinno zostać uznane przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa za decyzję administracyjną, od której przysługiwało odwołanie. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że pismo z dnia [...] lipca 2017 r. podpisane przez pracownika Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 K.p.a. Jednocześnie organ zaznaczył, że informował skarżącą Spółkę o możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, 2012, s. 506-507). Powodem wydania zaskarżonego postanowienia było uznanie przez organ, że pismo z dnia [...] lipca 2017 r. podpisane przez pracownika Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], od którego skarżąca wniosła odwołanie, nie stanowi decyzji administracyjnej. Oceniając charakter tego pisma należy wskazać, że stosownie do treści art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Wyjaśnić przy tym należy, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w wskazanym wyżej przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. Za decyzję administracyjną należy również uznać pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). W ocenie Sądu skierowane do skarżącej pismo z dnia [...] lipca 2017 r. podpisane przez pracownika Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] , nie spełnia minimalnych wymogów niezbędnych do uznanie go za decyzję administracyjną. Pismo to nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia, ponadto z jego treści nie wynika, aby osoba, która je podpisała działa z upoważnienia organu, tj. Wojewody [...] . Przedmiotowe pismo zostało skierowane do strony skarżącej w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 13 lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej złożonym do Wojewody [...] . Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera autonomicznie uregulowany sposób procedowania w przypadku żądania udostępnienia informacji, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego do tego postępowania stosuje się jedynie w przypadkach wskazanych w tej ustawie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Warunkiem udostępnienia danych w przedstawiony powyżej sposób jest jednak uprzednie stwierdzenie, że mają one charakter publiczny, znajdują się w posiadaniu podmiotu i nie sprzeciwiają się temu inne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź też innych ustaw, odmiennie regulujących tryb dostępu do danych będących informacji publicznymi. Wskazać przy tym należy, że każdy z wymienionych przypadków będzie wymagał stosownej reakcji organu, która nie zawsze przybierać będzie jednakową formę prawna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej – stosownie do treści art. 16 ust. 1 – przewiduje formę decyzji wyłącznie w dwóch sytuacjach: gdy organ odmawia udostępnienia danych publicznych bądź gdy umarza postępowanie prowadzone w przedmiocie ich udostępnienia w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmawia się jej udostępnienia z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., po drugie, gdy żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawnie chronione (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.). Podmiot zobowiązany może zatem odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w ściśle określonych przypadkach i tylko wówczas, gdy nie budzi wątpliwości, że zawnioskowane dane mają charakter informacji publicznych i znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do ich udostępnienia. W pozostałych przypadkach załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przybiera formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on tą informacją oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Takie pismo informacyjne ostatecznie załatwia wniosek zgłoszony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym, jeżeli wnioskodawca nie zgadza się z taką oceną wniosku, to środkiem do kwestionowania zasadności stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na bezczynność kierowana do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3134/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie strona skarżąca w odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej otrzymała pismo z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] podpisane przez pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. W piśmie tym wskazano, że opinie, których dotyczył wniosek strony skarżącej, nie stanowią informacji publicznej. Pismo to nie stanowi zatem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a ma wyłącznie charakter informacyjny. Skoro bowiem wedle stanowiska przedstawionego w tym piśmie żądane przez stronę skarżącą dane nie stanowią informacji publicznej, to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie miały w tym przypadku zastosowania. Przy takiej ocenie żądanych informacji właściwą formą załatwienie wniosku stanowiło właśnie pismo zawierające wyjaśnienie, iż informacje te nie stanowią informacji publicznej. W związku z tym, że wskazane wyżej pismo nie stanowiło decyzji administracyjnej, to organ prawidłowo zastosował art. 134 K.p.a. i stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez stronę skarżącą odwołania od tego pisma. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.