II OSK 1493/18

Dnia 26 czerwca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Pszczyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1033/17 w sprawie ze skargi Z. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr XXXIII/374/17 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1033/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę Z. N., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr XXXIII/374/17, w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Pszczynie, na podstawie art. 6r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), określiła dodatkową usługę świadczoną przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz sposobu jej świadczenia. Zgodnie z § 1 tej uchwały, jako usługę dodatkową organ gminy określił odbiór odpadów zielonych oraz ulegających biodegradacji bezpośrednio z terenu posesji. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2017 r. poz. 2972. Po wyczerpaniu trybu, tj. po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, gmina nie jest uprawniona do ograniczania zakresu świadczonych usług obligatoryjnych poprzez wprowadzanie usług za dodatkową opłatą. Może jedynie ograniczyć ilość niektórych odbieranych odpadów. Nadto, skoro usługa dodatkowa ma charakter cywilnoprawny, brak podstaw do nałożenia obowiązku składania deklaracji co do zapotrzebowania na skorzystanie z tej usługi i ściągnięcia opłaty w trybie egzekucji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Pszczyny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1033/17, uwzględniając skargę, w pierwszej kolejności ocenił, że skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) i po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 6c ust. 1 oraz art. 6r ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu, przywołany w odpowiedzi na skargę regulamin jako akt prawa miejscowego nie wiąże sądu administracyjnego przy rozpoznaniu niniejszej sprawy. Z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Regulamin ten narusza zaś art. 6c ust. 1 ustawy. Ustawodawca rozróżnia bowiem pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych od "przyjmowania" takich odpadów. Z mocy tego przepisu gmina jest obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Regulacji art. 4 ust. 2 oraz art. 6r ust. 2d ustawy nie można zaś interpretować w oderwaniu od przepisu art. 6c ust. 1. Zatem regulamin powinien określać wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez określone punkty lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej m.in. odpadów zielonych, a także odpadów określonych w art. 4a. Wówczas opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi ekwiwalent za odbiór odpadów z terenu nieruchomości, przyjmowanie odpadów przez punkty oraz zapewnienie przyjmowania tych odpadów w inny sposób. Wreszcie, gmina może w drodze aktu prawa miejscowego z art. 6r ust. 3 ustawy, ograniczyć ilość m.in. odpadów zielonych odbieranych lub przyjmowanych. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że obowiązkiem gminy jest odbieranie odpadów komunalnych. Nie budzi zaś wątpliwości, że odpady zielone oraz odpady ulegające biodegradacji wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r. poz. 19), stanowią rodzaj odpadów komunalnych, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy. Gdyby podzielić stanowisko Gminy, że władna jest określić w regulaminie rodzaje odpadów komunalnych, które będą odbierane z terenu nieruchomości oraz odpady, które właściciel zobligowany jest dostarczać do odpowiednich punktów selektywnej zbiórki, mogłoby dojść do absurdalnej sytuacji, że gmina postanowi o przyjmowaniu w takich punktach wszystkich odpadów komunalnych, a w ramach usługi dodatkowej o ich odbieraniu. Taki stan rzeczy podważałby wprost zasadę z art. 6c ust. 1 ustawy. Gmina nie może zniweczyć nałożonego na nią obowiązku z uwagi na wysokie koszty zagospodarowania odpadów zielonych. W ramach obowiązującego systemu prawnego brak podstaw do różnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości, którzy posiadają możliwość kompostowania odpadów lub nie wytwarzają dużej ilości takich odpadów z uwagi na małą powierzchnię działek (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II OSK 1978/15). Gmina nie ma podstawy prawnej do przerzucenia w całości kosztów na wytwórców odpadów biodegradowalnych i zielonych. Wymuszenie ograniczenia ilości odbieranych i przyjmowanych odpadów, dotyczy zaś jedynie odpadów zielonych. Odpady biodegradowalne powinny być w całości odbierane w sposób selektywny z terenu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina Pszczyna, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi skarżącego; a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Ponadto zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 6c ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 i art. 6r ust. 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że w zakresie obowiązku gminy dotyczącego zorganizowania odbierania odpadów komunalnych nie mieści się odbiór tych odpadów w punktach selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, oraz że odpady biodegradowalne powinny być w całości odbierane w sposób selektywny z terenu nieruchomości i nieuwzględniającą przepisu zawartego w art. 6r ust. 2 oraz w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. ustawy oraz skutkującą błędnym przyjęciem, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Pszczynie nr XXXII/363/17 z 23 marca 2017 r. (Dz.Urz. Woj. Śląskiego z 2017 r. poz. 1898) narusza art. 6c ust. 1 ww. ustawy; - art. 6r ust. 4 w związku z art. 6r ust. 2d oraz art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że w pojęciu usług dodatkowych świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nie mieści się odbiór bezpośrednio z nieruchomości odpadów zielonych oraz odpadów ulegających biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego typu odpadów workach oraz błędnym przyjęciu, że usługa dodatkowa w postaci odbioru odpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości nie może być świadczona w stosunku do odpadów biodegradowalnych, które w całości powinny być odbierane w sposób selektywny z terenu nieruchomości, oraz polegającą na nieuwzględnieniu w procesie wykładni treści art. 6r ust. 2 ww. ustawy, którego sąd nie zastosował; - § 3 ust. 1, 2 i 7 oraz w § 8 ust. 9 i 10 ww. regulaminu przez niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że regulamin ten narusza art. 6c ust. 1, w sytuacji gdy uchwała o jego przyjęciu nie była zaskarżona i pozostaje on w obrocie prawnym. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu podstawy prawnej i motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz sporządzenie uzasadnienia w tym zakresie w sposób lakoniczny, niewyjaśniający rozumienia treści zastosowanych przez Sąd przepisów, uniemożliwiający kontrolę instancyjną, - art. 134 § 1 p.p.s.a przez dokonanie wadliwej oceny zgodności z prawem ww. regulaminu przy jednoczesnym wyjściu poza granice danej sprawy oraz nie wzięcie pod uwagę wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie – co skutkowało uwzględnieniem skargi w sytuacji, w której winna ona zostać oddalona. Strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy; dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej i motywów rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia Sądu I instancji wyraźnie wynika, z jakich względów zaskarżona uchwała podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Choć w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zwięzłe, jednak nie można mu zarzucić, że jest lakoniczne i nie poddaje się instancyjnej kontroli. Oddaje bowiem stopień skomplikowania charakteru sprawy związanego z zagadnieniem prawnym, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa odbiór przez gminę odpadów zielonych lub odpadów ulegających biodegradacji stanowi tzw. "dodatkową usługę świadczoną przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych", co uprawniałoby też gminę do określenia wysokości ceny za taką usługę; czy też co do zasady odbiór odpadów zielonych lub biodegradowalnych powinien następować w ramach pobieranej przez gminę opłaty za gospodarowanie (odbiór) odpadów komunalnych. Ponadto nie można zarzucić Sądowi I instancji, że wyszedł poza granice sprawy, czym miałby naruszyć art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji jeżeli oceniał przedmiotową sprawę w kontekście uchwalonego przez Gminę Pszczyna regulaminu, to czynił to z uwagi na podniesioną przez Gminę argumentację. Zgodnie z tą argumentacją z ww. regulaminu dot. utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika "obowiązek prowadzenia selektywnej zbiórki m.in. odpadów zielonych i ulegających biodegradacji oraz ich kompostowania, a w razie braku takiej możliwości, obowiązek zbierania w workach i dostarczania do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W ramach ponoszonej opłaty za gospodarowanie odpadami są odbierane jedynie tego rodzaju odpady zgodnie z § 3 ust. 2 Regulaminu. Stąd też odbiór takich odpadów bezpośrednio z nieruchomości możliwy jest za dodatkową opłatą". Jednak, jak trafnie ocenił Sąd I instancji, dla dokonywanej przed sądem administracyjnym oceny legalności zaskarżonej uchwały nie ma znaczenia ww. regulamin, ponieważ jako akt prawa miejscowego nie wiąże sądu administracyjnego. Z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie powinna odróżnić określone oczekiwania gminy wyrażone w regulaminie od obowiązków gminy wynikających z ustawy. Gmina na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie może zwolnić się z wykonywania nałożonych na nią ustawowo obowiązków przez uchwalenie określonego regulaminu. Sąd I instancji wskazał, że podstawowym obowiązkiem wynikającym z ustawy jest odbieranie odpadów komunalnych, do których zaliczają się odpady zielone oraz odpady biedegradowalne. Taka zaś ocena Sądu I instancji uprawniała do stwierdzenia, że odbiór odpadów zielonych i biodegradowalnych nie może stanowić co do zasady usługi dodatkowej, a oceny tej nie podważono w skardze kasacyjnej. Nie wykazano aby odbiór odpadów zielonych i biodegradowalnych stanowił rodzaj usługi dodatkowej, o jakiej mowa w art. 6r ust. 4 ustawy o porządku i czystości w gminach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zakresie brak jest normatywnie określonego uprawnienia, które generalnie umożliwiałoby gminom zaliczanie do usługi dodatkowej odbioru odpadów zielonych i biodegradowalnych. W tym bowiem zakresie ustawa posługuje się ogólnym pojęciem odpadów komunalnych, które zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach. Definicja ta odnosi się do miejsca w jakim powstaje odpad, tj. w gospodarstwie domowym, o ile odpady te nie zawierają odpadów niebezpiecznych. Tym samym za odpady komunalne traktuje również odpady zielone i biodegradowalne, jako wytworzone w gospodarstwie domowym. Na podstawie zaś art. 6c ust. 1 ustawy o porządku i czystości w gminach gminy są obowiązane do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych, a więc i odpadów zielonych, i odpadów biodegradowalnych od właścicieli nieruchomości. Za taką działalność gmina pobiera opłatę. A zatem w zamian za opłatę gmina zapewnia właścicielom nieruchomości odbiór wszystkich odpadów komunalnych, w tym odpadów zielonych i biodegradowalnych. Wynika to wprost z art. 6r ust. 2d ww. ustawy. W takim przypadku odbiór odpadów zielonych i biodegradowalnych następuje w ramach jednej opłaty za ogólny odbiór odpadów komunalnych, nawet w przypadku gdy gmina podejmie uchwałę w trybie art. 6r ust. 3 w związku z art. 6r ust. 3a ww. ustawy, w której może ograniczyć ilość odpadów zielonych odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w ramach pobieranej już opłaty. Takiego limitu gmina nie może natomiast ustalić w odniesieniu do odpadów biodegradowalnych, ponieważ nie posiada w tym zakresie ustawowego upoważnienia. Ponadto z ww. przepisów należy wyprowadzić wniosek, że także w zakresie ustalonego limitu na odbiór lub przyjmowanie odpadów zielonych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych usługa ta jest wykonywana przez gminę w ramach ustalonej jednej opłaty. Wynika z tego, że co do zasady odbiór odpadów zielonych i biodegradowanych nie może być uznany za rodzaj dodatkowej usługi świadczonej przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Na podstawie art. 6r ust. 4 ww. ustawy rada gminy może zaś wydać uchwałę, której przedmiotem są dodatkowe usługi, tj. usługi wykraczające ponad standardowe, o których mowa w uchwale wydanej na podstawie art. 6r ust. 3. Świadczenie tych dodatkowych usług nie jest obowiązkiem gminy objętym samą opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dlatego dopiero wtedy właściciele nieruchomości finansują je dodatkowo nie w formie odrębnej opłaty, lecz po prostu ceny (patrz: W. Radecki: Ustawa o odpadach, Komentarz, IV wydanie, Opublikowano: WK 2016). Skoro art. 6r ust. 3 ww. ustawy daje radzie gminy kompetencję do ustalenia limitu odbieranych odpadów zielonych (ale już nie – biodegradowalnych) w ramach ustalonej opłaty, dopiero podjęcie uchwały w tym przedmiocie może stanowić ewentualną podstawę do wydania w trybie art. 6r ust. 4 ww. ustawy uchwały o rodzaju dodatkowych usług, do których można by zaliczyć odbiór odpadów zielonych ponad limit ustalony na podstawie art. 6r ust. 3 w związku z art. 6r ust. 3a ww. ustawy. W sprawie nie wykazano aby takie limity ustalono, jak również zaskarżona uchwała nie odnosi się w żaden sposób do kwestii limitowania ilości odbieranych lub przyjmowanych odpadów zielonych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W konsekwencji powyższego wywodu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6c ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 i art. 6r ust. 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; art. 6r ust. 4 w związku z art. 6r ust. 2d oraz art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; § 3 ust. 1, 2 i 7 oraz w § 8 ust. 9 i 10 ww. regulaminu; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, ponieważ – w zasadniczej dla wyniku sprawy kwestii – nie wykazano w skardze kasacyjnej aby odbiór odpadów zielonych i biodegradowalnych w zakresie uregulowanym zaskarżoną uchwałą można było zakwalifikować jako rodzaj dodatkowej usługi świadczonej przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.