II OSK 1760/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 767/17 w sprawie ze skargi T. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 767/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. Ż. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł K. W. (dalej jako skarżący kasacyjnie) podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 36a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane i w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Zakopanem, w sytuacji gdy nie doszło do rażącego naruszenia prawa bowiem treść decyzji nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa oraz charakter tego naruszenia nie powoduje, że zaskarżony akt nie może być akceptowany jako wydany przez organ praworządnego państwa; 2) art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 16 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że naruszenie przez PINB w Zakopanem przepisów postępowania stanowi rażące naruszenie prawa pozwalające na stwierdzenie, iż miało ono znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 8 marca 2012 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt I OSK 363/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie." Z kolei w wyroku z dnia 20 października 2011 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt II GSK1056/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa." Przytoczone wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Mają one zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zgodzić należy się z twierdzeniem Sądu I instancji, że zrealizowanej przez inwestora inwestycji nie można zakwalifikować jako istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Inwestor w istocie wybudował inny obiekt niż ten, którego dotyczył projekt budowlany. Nie może być uznane za istotne odstępstwo od projektu budowlanego realizacja zupełnie innego obiektu niż ten, który został przewidziany w projekcie budowlanym. W takim przypadku organy nadzoru budowlanego powinny wszcząć i prowadzić postępowanie, o którym mowa w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.) nie zaś postępowanie, o którym mowa w art. 51 tej ustawy. Zgodzić należy się też ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że spełniona została pierwsza przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, to jest oczywiste błędne zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane zamiast art. 48 tej ustawy. Oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustawodawca w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wyraźnie wskazał, że w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, jej legalizacja powinna nastąpić w trybie art. 48 tej ustawy. Zastosowanie w sprawie powinien mieć właśnie ten przepis. Nie można tego wymogu obchodzić wykorzystując fakt, że inwestor posiadał pozwolenie na budowę na inny obiekt i stosować procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 51 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] nie może być uznane za rozstrzygnięcie mogące być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Tym samym za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 36a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane i w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 16 K.p.a. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.