II SA/Wa 1129/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 24 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz ust. 6 pkt. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 207) odmówił K. R. przyznania prawa do zakwaterowania. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] lutego 2017 r. K. R. wystąpił z wnioskiem o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W części drugiej przedmiotowego wniosku, w pkt 2. ust. 3 K. R. oświadczył, iż on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Na podstawie dokumentów (Akt Notarialny nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r.) organ ustalił, że z majątku wspólnego na prawach wspólności ustawowej K. R. wraz z małżonką R. R. nabyli lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] od jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą. Sytuacja K. R. wyczerpuje wymogi określone w art. 21 ust. 6 pkt. 3, bowiem żołnierz oraz jego małżonka nabyli lokal mieszkalny od jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, po rozpatrzeniu odwołania K. R., decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zakwaterowania i orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 21 ust. 1 - 2 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej odmówił przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku K. R. W uzasadnieniu wskazał, że K. R. jest żołnierzem służby kontraktowej, pełniącym zawodową służbę wojskową w miejscowości [...]. Na zajmowane stanowisko służbowe został powołany [...] listopada 2016 r. do dnia [...] listopada 2018 r. W dniu [...] lutego 2017 r. K. R. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wniosek o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. We wniosku ww. oświadczył, że nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. W odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, że nabycie lokalu mieszkalnego nie powinno stanowić o negatywnej decyzji Dyrektora, gdyż nabycie nastąpiło [...] lipca 2007 r., czyli przed wstąpieniem do służby wojskowej, którą rozpoczął [...] listopada 2008 r. Odwołujący się powołał wyrok NSA z 18 maja 2016 r. I OSK 2439/14. Prezes AMW, wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy zakwaterowaniu (...) żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. W myśl art. 21 ust. 2 i 3 ustawodawca daje żołnierzowi służby stałej możliwość wyboru jednej spośród następujących form zakwaterowania: przydziału kwatery (lokalu mieszkalnego) na czas pełnienia służby, przydziału miejsca w internacie (kwaterze internatowej), wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Organ wskazał, że żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności przysługuje prawo do przydziału kwatery, dopiero w przypadku braku kwatery żołnierz ten może wybrać pomiędzy świadczeniem mieszkaniowym a zakwaterowaniem w internacie. Równocześnie w treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania. Wymienione przepisy art. 21 ustawy o zakwaterowaniu nie stanowią jednakże podstawy do wydania decyzji o odmowie przyznania prawa do zakwaterowania. Taka decyzja nie jest przewidziana w obowiązującym stanie prawnym. Ustawodawca w ustawie o zakwaterowaniu umożliwia organowi rozstrzyganie jedynie co do poszczególnych form zakwaterowania odpowiednio co do przydziału kwatery (lokalu mieszkalnego), świadczenia mieszkaniowego, względnie internatu. Tym samym w sytuacji zaistnienia okoliczności, o których mowa w ust. 6 cytowanego art. 21 ustawy o zakwaterowaniu i rozpatrując jeden z ww. wniosków organ w przewidzianej prawem formie odrębnie rozstrzyga każdy taki wniosek. Rozpatrując wniosek o przydział kwatery albo lokalu mieszkalnego należało zatem orzec ściśle tj.: poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego względnie odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Brak jest przepisu materialno - prawnego aby możliwe było podjęcie rozstrzygnięcia o treści określonej w decyzji Dyrektora tj.: o odmowie przyznania prawa do zakwaterowania. Niemniej pomimo tego niewłaściwego sformułowania podstawa prawna wskazana w decyzji Dyrektora, ustalenia stanu faktycznego i prawnego są prawidłowe i nie jest możliwe inne, jak odmowne rozpatrzenie wniosku K. R. Organ podał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że K. R. [...].07.2007 r. nabył od powiatu [...] lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...], czyli w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby (k. 45). Przy sprzedaży ww. lokalu zastosowano bonifikatę obniżającą cenę nabycia o 95%. Skarżący skorzystał zatem z preferencyjnych zasad wykupu lokalu mieszkalnego od jednostki samorządu terytorialnego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, o czy mowa wart. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...). Nie ma znaczenia fakt, że w dacie nabycia przedmiotowego lokalu mieszkalnego K. R. nie był żołnierzem zawodowym. Organ podkreślił, że powołany przepis nie odnosi się do kwestii czasu, w jakim miało miejsce nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego, jak również nie precyzuje żadnych innych okoliczności, w których doszło do nabycia lokalu mieszkalnego. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy, pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy osoba posiadająca obecnie status żołnierza kiedykolwiek skorzystała z pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Takie stanowisko zostało wypracowane i utrwalone w podejmowanych przez Agencję Mienia Wojskowego decyzjach, jak i na tle orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013r., sygn. akt I OSK 3038/12; wyrok NSA z dnia 21 maja 2013r., sygn. akt I OSK 1139/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013r. o sygn. akt I OSK 250612 oraz I OSK 2497, wyrok WSA z dnia 22 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/Wa 639/12). Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że moc wiążąca przytoczonego przez stronę orzeczenia Sądu ogranicza się jedynie do konkretnej sprawy objętej tym wyrokiem i w żaden sposób nie narzuca treści i kierunku rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Wymienione w punktach ust. 6 art. 21 ww. ustawy uprawnienia, z którymi ustawodawca wiąże negatywne skutki w postaci utraty prawa do zakwaterowania dotyczą świadczeń, które w sposób docelowy i trwały (a nie bieżący czy doraźny) zaspokajają potrzeby mieszkaniowe osób, które z nich skorzystały. Organ przyjął, że ustawodawca konstruując normę negatywną określoną w art. 21 ust. 6 pkt 3, objął nią wszelkie stany faktyczne, niezależnie od okoliczności, czy do nabycia lokalu przez żołnierza doszło przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, czy w trakcie jej pełnienia. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie mógł zatem skutecznie nabyć uprawnienia do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego z dniem powołania do zawodowej służby wojskowej skoro skorzystał z jednej z państwowych form pomocy mieszkaniowej, wymienionej w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu. Decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi K. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucił naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że organ nie mógł zastosować tego przepisu, albowiem skarżący po [...] listopada 2008 r. nie nabył lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia ani od Skarbu Państwa, ani od Wojskowej Agencji Mienia, ani od jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2439/14. Zarzucił też dowolne i pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, iż w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności, że zasada taka wynika z ustawy z o zakwaterowaniu oraz bezprawne pozbawienie prawa słusznie nabytego w postaci prawa do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, mimo nie ujawnienia nowych okoliczności, a także z naruszeniem zasad, na jakich zmiana rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest dopuszczalna oraz naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nierespektowanie prawa strony do uzyskania należytej, wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik wskazał, że ustawa o zakwaterowaniu SZRP z 1995 r. w brzmieniu do 30 czerwca 2004 r. jak i ustawa z 1976 r. odnosiły się w zakresie zakwaterowania nie tylko do żołnierzy zawodowych ale też emerytów (rencistów) wojskowych i innych osób "uprawnionych do kwatery" (rodzin żołnierzy, osób cywilnych zatrudnionych w resorcie obrony narodowej). Zatem skoro sprzedaż lokali przez WAM i j.s.t. następowała na rzecz żołnierzy i innych osób to dlaczego owo nabycie w przeszłości ma dotyczyć wyłącznie żołnierzy. Przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 wyraźnie wskazuje trzy podmioty, od których nabycie jest możliwe: WAM (AMW obecnie), j.s.t., Skarb Państwa. Skoro WAM działała w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa to w jakim celu ustawodawca rozróżnił oba podmioty? Od SP mogli nabywać (i nadal mogą) np. policjanci (Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWIA - rozdział 7a ustawy o zakwaterowaniu....). Ustawodawca nie pozbawił prawa do zakwaterowania żołnierza, który "definitywnie" zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe na podstawie art. 21 ust. 6, pozostawiając prawo do bezpłatnego internatu w sytuacji zmiany miejsca pełnienia służby. Innymi słowy, uwzględniając rotacyjny charakter służby i potrzebę dyspozycyjności żołnierza prawodawca przyznał mu prawo do internatu ale nie do świadczenia mieszkaniowego- art. 21 ust. 10 ustawy. Pełnomocnik wskazał, że data nabycia lokalu nie ma znaczenia dla zaistnienia negatywnej przeszkody w wypłacie świadczenia mieszkaniowego, liczy się sam fakt nabycia. Skarżący zamieszkuje lokal nabyty z bonifikatą, a zatem jego potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone przy wydatnej pomocy Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Organ nie naruszył ani przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 207), ani przepisów postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi nie są zasadne. W sprawie tej jest bezsporne, że K. R. nabył [...] lipca 2007 r. od powiatu [...] lokal mieszkalny położony w [...] w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Przy sprzedaży tego lokalu zastosowano bonifikatę obniżającą cenę nabycia o 95%. Prawidłowo organ wskazał zatem, że skarżący skorzystał z preferencyjnych zasad wykupu lokalu mieszkalnego od jednostki samorządu terytorialnego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z zastosowanym przez organ przepisem art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Powołany przepis wszedł w życie 1 lipca 2010 r. W ocenie Sądu, mimo, że regulacji tej nie było w systemie prawa w dniu, w którym skarżący został powołany do zawodowej służby wojskowej (kontrakt na pełnienie służby terminowej), zasadnie organ – po rozpatrzeniu wniosku złożonego [...] lutego 2017 r. – stwierdził, że brak jest podstaw do przydziału skarżącemu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Trafnie organ wskazał, że powołany przepis nie odnosi się do kwestii czasu, w jakim miało miejsce nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten nie precyzuje również żadnych innych okoliczności, w których doszło do nabycia lokalu mieszkalnego. Zgodnie z obowiązującym na dzień powołania skarżącego do zawodowej służby wojskowej przepisem art. 21 ust. 2 (zdanie pierwsze) ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi pełniącemu służbę na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej Agencja może wydać decyzję o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pod warunkiem zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy służby stałej. Niezasadny jest w świetle powyższego zarzut pozbawienia skarżącego prawa słusznie nabytego. Brzmienie powołanego przepisu w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy w brzmieniu na dzień powołania skarżącego do zawodowej służby wojskowej nie pozwala przyjąć, że skarżący (powołany do zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba terminowa) nabył prawo do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Powołany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2439/14 wydany został w innym stanie faktycznym. Wywodzenie przez skarżącego, na podstawie tego wyroku NSA, że brak było podstaw do zastosowania przez organ w sprawie skarżącego przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jest nieuprawnione. Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Prawidłowo organ zastosował w tej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylając decyzję organu I instancji rozstrzygnął co do istoty poprzez odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Przepisy powołanej ustawy wskazują bowiem ściśle określone sposoby, w jakich realizowane jest prawo do zakwaterowania. Organ I instancji sformułował zatem rozstrzygnięcie w sposób nieprawidłowy. Jednocześnie wskazania wymaga, że w sytuacji, gdy nie ulega wątpliwości, że organ I instancji rozpatrzył wniosek skarżącego o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego (rozstrzygając o odmowie) zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie pozbawiło skarżącego prawa do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym. Nie został zatem naruszony przepis art. 15 k.p.a. Za niezasadny i niezrozumiały w okolicznościach stanu faktycznego Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w wyroku.