VIII SA/Wa 742/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. znak [...] z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją znak [...] z [...] października 2014 r. Prezydent miasta R. (zwany dalej: Prezydent, organ I instancji), orzekł o skierowaniu C. G. (zwany dalej: skarżący, pensjonariusz) do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych (zwany dalej: dps) na pobyt stały oraz ustalił odpłatność za pobyt w dps w wysokości [...] zł miesięcznie, która będzie pobierana od dnia przybycia do dps. Następnie decyzją znak [...] z [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji orzekł o umieszczeniu skarżącego w Domu Pomocy Społecznej [...] przy ul. W. [...] w R., określając jednocześnie, że umieszczenie w dps nastąpi do dnia 14 lipca 2005 r. Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2017 r. Prezydent działając na podstawie art. 106 ust. 5 w związku z art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art 59 ust. 1 i 4, art. 60 ust. 1 art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 62, art. 106 ust. 3b, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., zwana dalej: u.p.s.) oraz art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej: k.p.a.), orzekł o zmianie decyzji własnej znak [...] z [...] października 2004 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty skarżącego za pobyt w dps w ten sposób, że ustalił, iż od 1 kwietnia 2017 r. miesięczna opłata za pobyt w ww. placówce wynosi [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie ustalono, że od 1 marca 2017 r. zmianie uległ dochód skarżącego, wynosi on [...] zł. Na dochód ten składa się: renta wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym oraz nadpłata podatku w łącznej wysokości [...] zł oraz połowa kwoty czynszu za mieszkanie skarżącego opłacanego przez inną osobę w wysokości [...] zł ([...] zł: 2 osoby). Wyjaśnił, iż przyjął jako dochód połowę czynszu za mieszkanie, ponieważ skarżący jako współwłaściciel z byłą żoną nieruchomości, jest zobowiązany do dokonywania opłat związanych z jej posiadaniem. Skoro opłaty te reguluje inna osoba, to po stronie osoby użyczającej lub wynajmującej powstaje realny przychód, który w świetle art. 8 ust. 3 u.p.s. stanowi dochód osoby przebywającej w dps jak współwłaściciela nieruchomości. Wskazał, iż na tej podstawie w związku z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. ustalono odpłatność pensjonariusza za pobyt w dps od 1 kwietnia 2017 r. i na dalszy okres w kwocie [...] zł miesięcznie, co stanowi 70% dochodu skarżącego. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący podał, iż niezrozumiały jest dla niego fakt doliczenia do jego dochodu połowy wysokości czynszu mieszkania, którego jest współwłaścicielem, a w którym nie mieszka od kilkunastu lat. Wyjaśnił, iż z byłą żoną nie utrzymuje kontaktów. Jest osobą schorowaną, wymaga stałego przyjmowania leków, które są kosztowne. Musi regulować odpłatność za leki i inne środki higieniczne. Decyzją znak [...] z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: Kolegium, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu stanu sprawy i treści obowiązujących w spornej materii przepisów prawa Kolegium wskazało, iż w związku z waloryzacją rent i emerytur zmieniła się sytuacja dochodowa skarżącego. Od 1 marca 2017 r. jego renta wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie decyzji z [...] marca 2017 r., znak: [...] wynosi [...] zł netto. Ponadto do dochodu pensjonariusza doliczona została kwota nadpłaty podatku w wysokości [...] zł oraz połowa kwoty czynszu za lokal, będący jego współwłasnością, w wysokości [...] zł, opłacana przez jego byłą żonę, która zamieszkuje w lokalu wraz z dwoma synami. Łącznie dochód skarżącego wynosi [...] zł ([...] zł + [...] zł + [...] zł). Kolegium wywiodło, iż zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenia niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Poprzednia wysokość dochodu skarżącego (renta z dodatkiem pielęgnacyjnym) stanowiąca podstawę ustalenia opłaty za pobyt w dps wynosiła [...] zł miesięcznie, zaś obecnie wynosi [...] zł. Wzrost dochodu o kwotę [...] zł ([...] zł – [...] zł = [...] zł) przekraczającą 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej ([...] zł) nakłada na organ obowiązek zmiany decyzji określającej wysokość wnoszonej przez niego opłaty. Zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi bowiem obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji administracyjnej na niekorzyść strony. Z uwagi na okoliczność, że dochód skarżącego uległ zmianie i od 1 marca 2017 r. wynosi [...] zł, to 70% tego dochodu stanowi kwotę [...] zł. Opłatę w takiej wysokości ustalił prawidłowo organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż kwota połowy czynszu za mieszkanie, wpłacana przez osobę zajmującą lokal, którego współwłaścicielem jest skarżący podlega wliczeniu do dochodu. Ustalenie, czy dany dochód jest dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. sprowadza się do ustalenia w każdym wątpliwym przypadku, czy po stronie ubiegającego się o świadczenie nastąpiło przysporzenie finansowe wpływające na jego sytuację materialną. Przysporzeniem takim jest każda, poza wymienionymi w art. 8 ust. 4 u.p.s. korzyść majątkowa, pod pojęciem której należy rozumieć nie tylko korzyść majątkową rzeczywiście uzyskaną, ale także każde zwolnienie z opłaty, które wpływa na sytuację materialną osoby. Zatem dochodem jest każde przysporzenie majątkowe bez względu na tytuł prawny i źródło uzyskania. Stwierdził również, iż podniesione w odwołaniu okoliczności dotyczące trudnej sytuacji materialnej spowodowanej pogarszającym się stanem zdrowia i koniecznością zakupu leków mogą stanowić podstawę do zwolnienia w całości lub w części z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie mogą natomiast stanowić podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami u.p.s. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący, przytaczając okoliczności tożsame z tymi, jakie podnosił w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi - mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Skarżący przebywa w dps. od 2005 r. ponosząc opłaty z tego tytułu w wysokości odpowiadającej 70% jego dochodu. Od 1 marca 2017 r. w związku z waloryzacją świadczenia uzyskiwanego z zabezpieczenia społecznego (renta wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym) zmianie uległ jego dochód, który wyniósł z tego tytułu kwotę [...] zł. W tej sytuacji, co prawidłowo wywiodły organy, niezbędnym było ponowne ustalenie kwoty ponoszonej przez pensjonariusza opłaty za pobyt w dps, bowiem zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji administracyjnej na niekorzyść strony (o czym stanowi art. 106 ust. 5 u.p.s.). Istotną w tym zakresie jest treść art. 106 ust. 3b u.p.s., zgodnie z którym zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenia niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Według regulacji art. 8 ust. 4 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka. W ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie do dochodu skarżącego oprócz dochodu z renty wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym ([...] zł), nadwyżką podatku ([...] zł), podlegał zaliczeniu także dochód odpowiadający połowie kwoty czynszu za mieszkanie ([...]zł), którego współwłaścicielem jest skarżący, wpłacanej przez jego byłą żoną, mieszkającej w tym mieszkaniu wraz z synami. W ocenie Sądu takie wyliczenie dochodu skarżącego nie jest prawidłowe. Organ odwoławczy odnosząc się do ogólnej definicji dochodu zawartej w art. 8 ust. 3 u.p.s. i wyjątków określonych w art. 8 ust. 4 u.p.s. niewłaściwie ustalił, iż do dochodu skarżącego wliczeniu podlegał także dochód z tytułu połowy czynszu, stanowiącego jego własność mieszkania (w ½ części), w którym zamieszkuje była żona skarżącego wraz z ich synami. W ocenie Sądu nieodpłatne zapewnienie mieszkania najbliższym członkom rodziny stanowi świadczenie w naturze, o którym mowa art. 8 ust. 4 pkt 4 u.p.s. Jak przyjęto w doktrynie, najogólniej pod pojęciem świadczeń w naturze rozumie się świadczenia w formie innej niż pieniężna, a także nieodpłatne otrzymanie rzeczy lub praw. Za świadczenia w naturze można uznać wszelkie formy pomocy niepieniężnej niezależnie od źródła ich pochodzenia. Może to być pomoc w postaci dostarczenia żywności, odzieży, leków, wsparcie niepieniężne otrzymane od sponsora (por.: I. Sierpowska Komentarz do art. 8 ustawy o pomocy społecznej LEX 2014, nr 164872). Jest to świadczenie w formie niepieniężnej i niczym nie różni się od innych świadczeń tego rodzaju, jak np. zapewnienie posiłku. Co prawda wartość tego świadczenia może zostać określona, ale zgodnie z art. 8 ust. 4 u.p.s. wartość takiego świadczenia nie może być wliczona do dochodu. Skoro zatem skarżący udostępnia stanowiące jego własność mieszkanie nieodpłatnie swojej rodzinie, to w świetle regulacji art. 8 ust. 4 pkt 4 u.p.s. nie ma podstaw do doliczenia wartości tego świadczenia do jego dochodu. Na uwadze należy mieć, że w mieszkaniu zamieszkują synowie skarżącego. Ponadto współwłaścicielce mieszkania (byłej żonie) przysługuje ewentualne roszczenie do skarżącego o zwrot połowy czynszu czego już organy nie wzięły pod uwagę. Wskazać w tym miejscu należy, iż za taką interpretacją przepisu art. 8 ust. 4 pkt 4 u.p.s. przemawia również orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego za świadczenie w naturze została uznana m.in. darowizna mieszkania. W wyroku WSA w Łodzi z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 575/09, Sąd nie uznał darowizny mieszkania za dochód, ale za swoistego rodzaju świadczenie w naturze, z którego obdarowany czerpie korzyść w postaci uzyskania własnego lokalu zaspokajającego jego potrzeby mieszkaniowe. Darowizna mieszkania nie wprowadza u obdarowanego żadnych zmian w faktycznych dochodach, czy ich braku. Nie stanowi ona bowiem źródła jego utrzymania. Nadto jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu świadczenia w naturze to wszelkie takie świadczenia, w przypadku których przedmiot świadczenia jest inny, niż pieniądz lub wartość pieniężna. Będą to w szczególności różnego rodzaju świadczenia rzeczowe, mogą być to prawa (wyrok z 13 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 1254/09 LEX nr 521994). W konsekwencji przedstawionych wyżej rozważań Sąd stwierdza, iż orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni prawa materialnego – art. 8 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 4 pkt 4 u.p.s., w sposób nieuprawniony doliczając do dochodu skarżącego świadczenie w naturze, określając je jako połowę kwoty czynszu ([...] zł), co spowodowało wadliwe ustalenie jego dochodu. W konsekwencji nieprawidłowo ustalono odpłatność skarżącego z tytułu pobytu w dps. Tym samym wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna. Ponownie rozpoznając sprawę organy – zgodnie z regulacją art. 153 p.p.s.a. – zobowiązane będą do wyliczenia dochodu skarżącego zgodnie z przedstawionymi wytycznymi Sądu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkit 1 lit.a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.