II SAB/Łd 207/17

Dnia 30 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) zasądza od Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej A w Ł. na rzecz M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS M. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej [...] – [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi jej autor wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości 480 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu [...] skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na pytanie czy organ, w latach 2014 – 2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, skarżąca wniosła o przesłanie kopii tych umów. Wniosek został wniesiony za pomocą platformy ePUAP i został on prawidłowo doręczony organowi w tymże dniu, czego dowodzi Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Wnioskowana do udostępnienia informacja stanowi informację publiczną, a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. Organ nie udostępnił żądanej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), ani nie zawiadomił też skarżącej o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 u.d.i.p. Złożony przez skarżącą wniosek nie spotkał się z jakąkolwiek reakcją organu, co uzasadnia skargę na bezczynność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania podkreślając, iż skarga na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej została uwzględniona, bowiem organ niezwłocznie (następnego dnia) po otrzymaniu skargi doręczył skarżącej żądane informacje, dotyczące obsługi prawnej. Dowodzi to, że opóźnienie w udzieleniu informacji skarżącej nie wynikało z celowego zaniechania organu, a z przeoczenia otrzymanego wniosku na platformie ePUAP. Spowodowane to było sezonem urlopowym (wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął dnia [...]), jak też zwiększonym zakresem zadań pracowników. Mając na uwadze te okoliczności – w ocenie organu – brak jest podstaw do uznania, że bezczynność organu administracji nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wszak o takowym można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W piśmie z dnia [...] pełnomocnik skarżącej wniósł o umorzenie postępowania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369, dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu – Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej [...] – [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia [...] wnioskowała M. K. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Przedmiotem skargi M. K. jest bezczynność organu w udostępnieniu skarżącej informacji określonej we wniosku z dnia [...], dotyczącej udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ, w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. Jako że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym, informację publiczną stanowi również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, w tym umów o świadczenie usług prawnych. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wniesione przez skarżącą żądanie stanowiło bezspornie udostępnienia informacji publicznej i co do zasady podmiot miał obowiązek jej udostępnienia. Informacja publiczna będąca przedmiotem żądania (wniosek z dnia [...]) została udostępniona skarżącej pismem z dnia [...], zatem już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (pismo z dnia [...] stanowiące skargę nadano listem poleconym na adres organu w dniu [...], a wpłynęło ono do organu w dniu [...]) i po upływie czternastodniowego przewidzianego przez ustawodawcę terminu, co uprawnia do przyjęcia, że na dzień złożenia skargi ([...]) organ pozostawał w bezczynności. W tym miejscu wskazać należy na ugruntowany w judykaturze pogląd, iż do obowiązków organu administracji publicznej należy takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej czy systemów informatycznych organu aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2017 roku, sygn. I OSK 613/17; z dnia 19 maja 2017 roku, sygn. I OSK 61/17; z dnia 15 marca 2017 roku, sygn. I OSK 1729/15 oraz postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 roku, sygn. I OSK 1968/15; z dnia 3 listopada 2015 roku, sygn. I OSK 1940/15; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 roku, sygn. I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 roku, sygn. I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 roku, sygn. I OSK 2897/15). Tym samym należy przyjąć, że wniosek został skutecznie złożony w dniu 13 lipca 2017 roku i od tego dnia biegł termin do udostępnienia informacji publicznej. Usprawiedliwienia w zakresie braku odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z zachowaniem terminu nie stanowi okres urlopowy, czy zwiększona liczba zadań pracowników organu. W rozpoznawanej sprawie informacja publiczna została udostępniona dopiero po wniesieniu skargi, nie ulega zatem wątpliwości, że w dniu wpływu skargi do organu pozostawał on w bezczynności, jednakże stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co Sąd stwierdził w wyroku. Termin udostępnienia informacji publicznej został przez organ przekroczony, jednak Sąd dał wiarę wyjaśnieniom Dyrektora Biblioteki, że działanie to nie było zamierzone. Skoro załatwienie wniosku skarżącej nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony, jak też Sąd orzekł w wyroku. O zwrocie kosztów Sąd postanowił na mocy art. 200 P.p.s.a., uwzględniając treść art. 206 P.p.s.a, zgodnie z którym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu powyższego przepisu do odstąpienia od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego, bowiem wniesienie skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy, a zwłaszcza korzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, skoro skarżąca sama jest z zawodu adwokatem. Nie bez znaczenia jest fakt, że z analogicznej treści skargą skarżąca występowała w wielu sprawach sądowoadministracyjnych, w których reprezentowana jest przez tego samego pełnomocnika – adw. Ł. K. (II SAB/Łd 184/17, II SAB/Łd 188 – 190/17, II SAB/Łd 195/17, II SAB/Łd 201/17, II SAB/Łd 203/17, II SAB/Łd 207/17, II SAB/Łd 213/17, a ponadto w wielu innych skargach skierowanych do innych Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zasądził na rzecz skarżącej jedynie kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego. M.K.