II OSK 1535/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 921/17 w sprawie ze skargi M. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 921/17 oddalił skargę M. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] września 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nadbudowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] przy ul. [...], na działce nr ewid. [...], w obrębie [...]. Jak stwierdził Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że prawidłowe było umorzenie postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, skoro na dzień wydawania decyzji z [...] marca 2017 r. inwestycja ta była już zrealizowana. Oznacza to, iż skoro odpadł przedmiot postępowania, to postępowanie takie stało się bezprzedmiotowe, a jeśli tak, to w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej Kpa), prawidłowe było jego umorzenie. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kpa, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Taka też sytuacja z uwagi na fakt zrealizowania ww. inwestycji bezspornie wystąpiła w niniejszej kontrolowanej przez Sąd sprawie. 2. M. B. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej upzp) - przez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że nie może zostać wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla realizowanej inwestycji, jeżeli przemawiają za tym okoliczności konkretnej sprawy; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa - przez nieuwzględnienie skargi podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i uchyliły się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej Ppsa) w zw. z art. 105 § 1 Kpa - przez nieuwzględnienie skargi podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 105 § 1 Kpa przez umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, podczas gdy nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania; c) art. 141 § 4 Ppsa. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę w sposób niedostatecznie wyjaśniający podstawę prawną rozstrzygnięcia; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 zw. z art. 135 Ppsa - przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa materialnego i procesowego popełnione przez organy. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania względnie rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. Nietrafny jest kluczowy zarzut skargi kasacyjnej, w którym wskazuje się na naruszenie art. 59 ust. 1 upzp. W świetle tego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga co ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wyjaśnić należy, że proces inwestycyjno-budowlany stanowi całokształt czynności niezbędnych do zrealizowania określonej inwestycji budowlanej. Są to czynności zarówno o charakterze prawnym, jak i faktycznym, tworzące specyficzne ciągi - układy czynności, pomiędzy którymi zachodzi związek czasowy, przyczynowy i prawny. Z uwagi na określony układ ww. czynności decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ustalenie zatem warunków zabudowy może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 663/16). Jeżeli inwestycja została już zrealizowana, to możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie, a taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji nie dokonał więc błędnej wykładni art. 59 ust. 1 upzp, stwierdzając że nie może zostać wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej 3.4. Niezasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, stan sprawy został bowiem wyjaśniony przez organy w sposób wyczerpujący. Na podstawie wizji w terenie 8 lutego 2017 r. oraz dokumentacji fotograficznej, a także oględzin w toku postępowania odwoławczego, zostało jednoznacznie potwierdzone uprzednie dokonanie nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego. 3.5. Taki stan faktyczny tj. zrealizowanie inwestycji przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czynił postępowanie w niniejszej sprawie w sposób oczywisty bezprzedmiotowym, co oznaczało dla organu konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W związku z tym Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 105 § 1 Kpa. 3.6. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku wypełnia nadto wymogi określone w art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji przytoczył bowiem w sposób niezwykle klarowny i czytelny zarówno stanowisko stron, jak i powody oddalenia skargi, co umożliwiało dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Podkreślić przy tym należy, że w ramach tego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. 3.7. W tym stanie rzeczy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 zw. z art. 135 Ppsa przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa materialnego i procesowego popełnione przez organy uznać należało za niezasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).