III SA/Po 955/17

Dnia 30 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Szymon Widłak (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Opatówek z dnia 30 maja 2017r. nr 286/17 w przedmiocie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały przedłużającej od dnia 1 czerwca 2017r. do dnia 31 maja 2018 r. czas obowiązywania taryfy dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków zatwierdzonej Uchwałą nr 158/16 Rady Gminy Opatówek z dnia 28 kwietnia 2016r. w części ustalającej w § 1 pkt IV stawki opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i przyłączenie do sieci kanalizacyjnej. Pismem z [...] listopada 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wywiódł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności pkt IV zaskarżonej uchwały, zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że stanowią one podstawę do ustalenia obowiązku wnoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, podczas gdy obowiązek ten został wprowadzony bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy [...] wniosła o jej oddalenie nie zgadzając się ze stanowiskiem Prokuratora. W ocenie Rady Miejskiej zaskarżona uchwała ma wyraźne umocowanie w przepisach prawa. Opłata za przyłączenie do sieci nie jest ani ukrytym udziałem odbiorcy w budowie sieci, ani też zapłatą za sam zamiar, czy możliwość przyłączenia instalacji wewnętrznej odbiorcy, poprzez przyłącze, do gminnego wodociągu. Opłata ta stanowi ekwiwalent za usługę związaną z wykonaniem określonych, niezbędnych prób technicznych warunkujących niezakłóconą dostawę wody do instalacji odbiorcy. Jest więc ona odpowiednikiem ustalonej w taryfie ceny wody, ścieków, opłaty abonamentowej itp., które także są ekwiwalentem za świadczone usługi, a jako takie nie są podważane. Rada Miejska zwróciła ponadto uwagę, że w roku 2014 Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów przeprowadził kontrolę problematyki związanej z dostawą wody i odbiorem ścieków, nie zgłaszając zastrzeżeń. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt III SA/Po 694/07 stwierdził, że rada gminy posiada kompetencje m.in. do ustalenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi skierowanej do tut. Sądu uczyniono uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z [...] maja 2017 r. nr [...], w której na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 24 ust. 9a ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 328, dalej: "u.z.z.w.") przedłużono – na okres od [...] czerwca 2017 r. do [...] maja 2018 r. – czas obowiązywania dotychczasowej taryfy dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zatwierdzonej uchwałą Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (§ 1 zaskarżonej uchwały). Taryfa ta ma zastosowanie do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanego przez Urząd Miejski Gminy [...] na terenie Gminy [...] (§ 2 uchwały). Uchwała weszła w życie [...] czerwca 2017 r. i obowiązuje przez okres 1 roku (§ 4 uchwały). Analiza skargi prowadzi przy tym do wniosku, że zakwestionowano w niej wyłącznie § 1 skarżonej uchwały nr [...] w zakresie w jakim przedłuża on czas obowiązywania stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. W § 1 pkt IV uchwały Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zatwierdzono bowiem na obszarze gminy [...] stawki opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych: 1. opłata za przyłączenie do sieci wodociągowej [...] zł; 2. opłata za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej [...] zł. Dokonując w powyżej zakreślonych granicach oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.z.z.w., w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia rzeczonej uchwały, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku o zatwierdzenie taryf, o czym stanowi już art. 24 ust. 3 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok (art. 20 ust. 1 u.z.z.w.). W myśl art. 20 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ponadto ceny i stawki opłat są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ust. 3 u.z.z.w.). Zgodnie z art. 20 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy, uwzględniając w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia, 3) koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy. Zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 4 u.z.z.w., wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w., pod względem celowości ich ponoszenia. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5 u.z.z.w.). Ostatnio przywołany art. 24 ust. 5 u.z.z.w., przyznając radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia jej realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Kontrola ta nie może być dowolna, czy też pozorna, gdyż ustawodawca wymaga od rady zbadania zgodności sporządzenia taryf z obowiązującymi przepisami. Jeżeli zatem rada, pomimo sporządzenia taryf niezgodnie z obowiązującymi przepisami, dokona ich zatwierdzenia, to tym samym podjęta w tym zakresie uchwała będzie naruszać prawo. Rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej taryf, jako wzorzec kontroli winna przyjąć zasady uchwalone w Konstytucji oraz przepisy ustawy normujące nie tylko materię ustalenia taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie czy akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne. Jak stanowi natomiast art. 24 ust. 9a u.z.z.w. na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok. W uzasadnieniu tego wniosku, co wynika już z art. 24 ust. 9b u.z.z.w., zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf. Do wniosku, stosownie do art. 24 ust. 9c u.z.z.w., nie dołącza się szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz planu. W ocenie tut. Sądu analiza całości przywołanych powyżej regulacji prowadzi do wniosku, że także przedłużenie – na podstawie art. 24 ust. 9a u.z.z.w. – czasu obowiązywania taryfy, która sporządzona została niezgodnie z obowiązującymi przepisami, powoduje, że podjęta w tym zakresie uchwała naruszać będzie prawo. Skoro bowiem doszło do zatwierdzenia przez radę gminy – w oparciu o art. 24 ust. 5 u.z.z.w. – taryfy, która sporządzona została niezgodnie z prawem, przedłużenie czasu jej obowiązywania prowadzi do kontynuacji tego stanu, świadcząc w istocie o naruszeniu prawa w tym samym zakresie. Uchwałą z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Rada Gminy [...] zatwierdziła w § 1 pkt IV opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Okres obowiązywania tej uchwały został wyznaczony 1 rok, począwszy od [...] czerwca 2016 r. (§ 3 ust. 2). Zaskarżoną uchwałą z [...] maja 2017 r. nr [...] Rada Miejska Gminy [...] przedłużyła czas obowiązywania tych opłat na następny roczny okres od [...] czerwca 2017 r. do [...] maja 2018 r. Tymczasem w obowiązującym porządku prawnym, czy to w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, czy w ustawie z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – i to biorąc pod uwagę zarówno wskazane przez Radę podstawy prawne uchwały z 2016 roku, jak i uchwały z 2017 roku – brak jest przepisu rangi ustawowej, który upoważniałby radę gminy do uwzględnienia w wydanej uchwale opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Zwłaszcza regulacje ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków odwołują się do zatwierdzenia oraz przedłużenia obowiązywania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 u.z.z.w.), nie zawierając podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15 ust. 2 u.z.z.w. Przepis ten stanowi, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług (art. 15 ust. 3 u.z.z.w.). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w., oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.). Wynikający z przytoczonego art. 15 ust. 2 u.z.z.w. obowiązek poniesienia kosztów budowy przyłączy do sieci przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, nie oznacza w żaden sposób uprawnienia dla organu stanowiącego gminy do nałożenia opłaty z tytułu przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę innych jeszcze kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 u.z.z.w. Nie stanowi zaś kosztu realizacji budowy przyłącza opłata przyłączeniowa, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziaływujący na sferę praw i obowiązków w dostępie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec tej społeczności (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 88/13, CBOSA). Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.z.z.w., zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, w ramach którego komunalne przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne realizują ustawowy obowiązek przyłączenia, o jakim mowa w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest jednolite stanowisko, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym także opłat, jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Podstawą taką nie jest ani którykolwiek z przepisów artykułu 15, ani artykułu 24 u.z.z.w. Nie są to bowiem, wbrew twierdzeniom Rady Miejskiej Gminy [...], opłaty za usługi komunalne, lecz rodzaj ukrytych, przymusowych danin publicznych, narzuconych wraz z "usługą", jako warunek korzystania z urządzeń gminnych (patrz A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie NSA, Warszawa 2002, s. 69–72). Nie można przyjmować dobrowolności udziału finansowego mieszkańców, jeżeli chcąc uzyskać dostęp do urządzeń komunalnych w rodzaju sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej muszą uiścić jednorazową opłatę z tytułu podłączenia nieruchomości do tej sieci. Przedstawionej powyżej oceny nie zmienia okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886 ze zm.) taryfy zawierają stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie jako akt rangi podustawowej nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nie znajdującego uzasadnienia w przepisach rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 19 maja 2016 r. sygn.: II GSK 1148/16, CBOSA). Wobec powyższego odstąpić trzeba od oceny wyrażonej w wyroku tut. Sądu z 10 października 2007 r., sygn. akt III SA/Po 694/07 (CBOSA), w którym stwierdzono, że rada gminy posiada kompetencje m.in. do ustalania opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Pogłębiona analiza przywołanych powyżej regulacji prowadzi do wniosku przeciwnego. Skoro w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw prawnych do przyjęcia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, to uznać należy, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Gminy [...] z [...] maja 2017 r. nr [...], w zakresie w jakim przedłużyła czas obowiązywania tych opłat podjęta została bez podstawy prawnej. Jednocześnie w niniejszym postępowaniu nie poddano kontroli uchwały Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zwłaszcza, że skarga na tę uchwałę, jako złożona po przewidzianym prawem terminie, została przez tut. Sąd odrzucona postanowieniem z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 954/17. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.