I OSK 2026/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Sp. k. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 578/17 w sprawie ze skargi L. Sp. k. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 578/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L. spółka komandytowa w C. (dalej także "spółka" lub "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej także "Kolegium") z [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...], Prezydent Miasta Lublina, po rozpoznaniu wniosku J. Z., zezwolił na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. N. na teren działki nr [...] (obręb 8, ark. mapy: 1), położonej w [...], przeznaczonego dla obsługi komunikacyjnej projektowanego budynku mieszkalno-usługowo-handlowego, zgodnie z przedłożoną mapą sytuacyjno-wysokościową ze wskazaną lokalizacją zjazdu, stanowiącą załącznik do decyzji, przy zachowaniu określonych w decyzji warunków. Inwestor został zobowiązany do dokonania, przed rozpoczęciem robót budowlanych, czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w tym uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Wnioskiem z 28 kwietnia 2017 r. L. spółka komandytowa w C. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej m.in. działkę nr [...], na której zlokalizowany jest zjazd publiczny z ul. N., służący obsłudze komunikacyjnej nieruchomości zabudowanej pawilonem handlowym oraz stanowiący połączenie z drogą wojewódzką drogi dojazdowej prowadzącej do nieruchomości położonych w oddaleniu od ul. N.. Inwestycje te zostały zrealizowane w 2014 r. na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia i są użytkowane na podstawie prawomocnego pozwolenia na użytkowanie z 31 października 2014 r. Decyzja z [...] marca 2017 r. zezwala na lokalizację nowego zjazdu publicznego tuż obok istniejącego już zjazdu z drogi wojewódzkiej, podczas gdy zjazd na działkę nr [...] powinien być przeprowadzony przez istniejący już zjazd na działkę nr [...]. W ocenie skarżącej decyzja ta rażąco narusza przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", a mianowicie § 9 ust. 1 pkt 4, § 78 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 2 i 3. Zdaniem spółki zjazd nie jest zgodny z powołanymi przepisami warunków technicznych, ponieważ: - jest usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie zjazdu istniejącego, - dostępność komunikacyjna działki nr [...] może być zapewniona przez zjazd istniejący i drogę dojazdową już istniejącą, - m.in. na tej działce, nie ma dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających z drogi wojewódzkiej o natężeniu ruchu przekraczającym 400 P/h, - zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności nie zapewnia odpowiedniej widoczności, ponieważ pojazdy równocześnie wyjeżdżające na drogę z dwóch przyległych do siebie zjazdów będą zasłaniać kierującym widoczność drogi wojewódzkiej, - ponadto jest usytuowany na odcinku dodatkowego pasa ruchu przy istniejącym zjeździe na działkę nr [...]. Spółka podniosła, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była niewykonalna w dniu jej wydania w sposób trwały w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), "k.p.a.", ponieważ nie spełniała wymogów określonych w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie pismem z 5 czerwca 2017 r. zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2017 r., a następnie decyzją z [...] lipca 2017 r. je umorzyło. W uzasadnieniu wskazało, że spółka nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2017 r., w konsekwencji nie posiada też legitymacji prawnej do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka zarzuciła naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, że skarżąca nie jest stroną uprawnioną do inicjowania i udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, kiedy nieruchomość sąsiednia, na której zlokalizowany jest sąsiedni zjazd z drogi publicznej, należąca do wnioskodawcy, znajduje się w obszarze oddziaływania zjazdu planowanego przez J. Z., a spółka została pominięta jako strona w postępowaniu o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z [...] września 2017 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu powołało art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stwierdzając, że z przepisu tego nie wynika interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Postępowanie to nie dotyczy dostępu do drogi publicznej, lecz wykonania zjazdu z drogi do wskazanych zabudowań. Zatem rozstrzygnięciu podlegają kwestie związane ze sposobem korzystania z drogi istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu. Organ stwierdził, że skoro objęty decyzją z [...] marca 2017 r. zjazd nie będzie równocześnie zjazdem do działki skarżącej, to rozstrzygnięcie organu administracji nie dotyczy jej praw bądź obowiązków - zarówno w toku zwykłego postępowania, jak i na etapie postępowań nadzwyczajnych. Tym samym prawidłowo strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i nie była legitymowana do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji. Co za tym idzie, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności podlegało umorzeniu z uwagi na brak wniosku uprawnionego podmiotu. Nadto Kolegium stwierdziło brak zaistnienia przesłanek z art. 157 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła spółka, zarzucając m.in., że bezprawnie nie została zawiadomiona i nie brała udziału w postępowaniu o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. W ocenie skarżącej powyższa okoliczność nie powoduje, że nie może być ona stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wszczęte na żądanie strony. Jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mają dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Skarżąca podniosła, że na podstawie wcześniejszych umów dzierżawy starała się o uzyskanie decyzji na lokalizację zjazdu w tym samym miejscu, które jest objęte decyzją wydaną na rzecz J. Z. Lokalizacji takiej odmówiono z uwagi na to, że zjazd był usytuowany skośnie do drogi wojewódzkiej i zbyt blisko wzniesienia i łuku drogi. W ocenie skarżącej obecna lokalizacja jest ewidentnie sprzeczna warunkami technicznymi oraz zagraża bezpieczeństwu ruchu klientów sklepu "Biedronka" usytuowanego na nieruchomości spółki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że skarga jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu drogi publicznej na nieruchomości stanowiącej własność uczestniczki postępowania. Przytaczając art. 28 k.p.a., Sąd ten wskazał, że przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Cechami interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony i musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Źródłem interesu prawnego może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji powołał się również na art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.), "u.d.p.", oraz ma wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1738/12, podnosząc, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ww. przepisu interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługuje co do zasady jedynie właścicielom i użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, do której ma być wykonany lub jest przebudowywany zjazd. Stanowisko to jest już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z art. 29 ust. 1 u.d.p., jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie ww. przepisu, służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podmioty te mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd ten zauważył, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu wyżej podanym dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej osobie trzeciej - właścicielowi nieruchomości niebędącej własnością skarżącej, na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. W sprawie nie sposób bowiem przyjąć, że decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej uczestniczce na lokalizację zjazdu do jej nieruchomości wpływa w jakikolwiek sposób na prawa lub obowiązki skarżącej. Spółce nie przysługuje żadne prawo rzeczowe lub obligacyjne do nieruchomości, z której miałby być wykonany zjazd. Nieruchomość nr [...], stanowiąca własność skarżącej, nie graniczy z nieruchomością, na teren której miałby być wykonany zjazd, aczkolwiek położona jest w bliskim sąsiedztwie (obie nieruchomości oddziela wąska nieruchomość podmiotu trzeciego). Zezwolenie na zjazd z drogi publicznej na nieruchomość uczestniczki nie pozbawia skarżącej spółki możliwości korzystania ze zjazdu, który zlokalizowany jest na działce nr [...]. Zjazd z drogi publicznej objęty decyzją z [...] marca 2017 r. dotyczy tylko i wyłącznie nieruchomości oznaczonej numerem [...]. Zezwolenie na lokalizację zjazdu nie pozbawia również skarżącej możliwości korzystania z jej własnej nieruchomości i nie ma wpływu na sposób jej zagospodarowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji podnoszone przez spółkę okoliczności mogą świadczyć jedynie o jej interesie faktycznym w niniejszej sprawie, nie zaś interesie prawnym. Niezależnie od powyższego Sąd ten podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), "p.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, przez uznanie, że L. spółka komandytowa nie jest stroną uprawnioną do inicjowania i udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, kiedy nieruchomość sąsiednia, na której zlokalizowany jest istniejący zjazd z drogi publicznej, należąca do wnioskodawcy, znajduje się w obszarze oddziaływania zjazdu planowanego przez J. Z., a L. spółka komandytowa została pominięta jako strona w postępowaniu o zezwolenie na lokalizację zjazdu; - art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt. 5 k.p.a. oraz 157 § 2 k.p.a. przez niezastosowanie tych przepisów i błędne przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, kiedy rażąco narusza ona § 9 ust. 1 pkt 4, § 78 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124), a nadto pominięcie, że wobec braku możliwości spełnienia tych warunków decyzja była i jest trwale niewykonalna w dniu jej wydania; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie § 9 ust. 1 pkt 4, § 78 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 124). W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie spółka rozwinęła powyższe zarzuty. Podniosła, że okoliczność, iż została bezprawnie niezawiadomiona o i nie brała udziału w postępowaniu o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej nie powoduje, że nie może być obecnie stroną w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Lokalizacja przedmiotowego zjazdu w jej ocenie jest sprzeczna z prawem w sposób oczywisty. Brak możliwości budowy zjazdu zgodnie z warunkami technicznymi powoduje, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu jest wydana z rażącym naruszeniem prawa i jest trwale niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, oddalając skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a., albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie prawidłowo utrzymało w mocy decyzję własną z [...] lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem L. spółka komandytowa w C. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2017 r., znak: [...], Prezydenta Miasta Lublina o zezwoleniu na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. N. na teren działki nr [...], [...], przeznaczonego dla obsługi komunikacyjnej projektowanego budynku mieszkalno-usługowo-handlowego. Prawidłowo Kolegium, rozpoznając sprawę w pierwszej instancji, umorzyło postępowanie prowadzone z wniosku spółki z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej kasacyjnie spółki. Wskazać należy, że jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), a zatem żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego zawsze wymaga weryfikacji pod kątem przesłanek warunkujących dopuszczalność takiego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu administracji jest zatem ustalenie czy żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. W sytuacji zaś, gdy bez należytego zbadania dopuszczalności wniosku, postępowanie zostanie wszczęte na żądanie nieuprawnionego podmiotu, postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji należy umorzyć jako bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie krąg stron postępowania nieważnościowego należało ustalać w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 28 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego danej osoby, jeżeli decyzja wydawana w postępowaniu rozstrzyga o prawach lub obowiązkach takiej osoby – opartych na przepisie prawa materialnego – bądź też o prawach lub obowiązkach innego podmiotu, co jednak wpływa na prawa lub obowiązki tej osoby. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie uznał za prawidłowe stanowisko organu, że skarżąca spółka nie legitymuje się interesem prawnym do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenia nieważności zezwolenia udzielonego J. Z. decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...], Prezydenta Miasta Lublina, na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. N. na teren działki nr [...], przeznaczonego dla obsługi komunikacyjnej projektowanego budynku mieszkalno-usługowo-handlowego, zgodnie z przedłożoną mapą sytuacyjno-wysokościową ze wskazaną lokalizacją zjazdu, stanowiącą załącznik do decyzji, przy zachowaniu określonych w decyzji warunków, którą to decyzją inwestor został zobowiązany do dokonania, przed rozpoczęciem robót budowlanych, czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w tym uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Podstawą materialnoprawną decyzji ostatecznej, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, jest przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 . o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.), w którego treści, jako przepisu prawa materialnego, należy poszukiwać interesu prawnego skarżącej spółki we wszczęciu niniejszego postępowania nieważnościowego. Zgodnie z owym przepisem prawa: "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". Przepis ten nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony. Z analizy art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym – poza właścicielem lub użytkownikom gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem – podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. W konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Reguła ta dotyczy nie tylko postępowania zwykłego ale także postępowania nadzorczego. Trafnie w świetle powyższego Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, że skarżąca kasacyjnie spółka nie ma interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej na rzecz J. Z. decyzji administracyjnej z [...] marca 2017 r. o zezwoleniu na lokalizację na czas nieokreślony opisanego wyżej zjazdu publicznego. W tej sytuacji za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. w ogóle nie miał w sprawie zastosowania. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. oraz 157 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie, jak również zarzut naruszenia § 9 ust. 1 pkt 4, § 78 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124), przez "błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". Wskazać bowiem należy, że przepisy ww. rozporządzenia na obecnym etapie postępowania nie miały w ogóle zastosowania i trafnie Sąd pierwszej instancji ich nie stosował. Istotą bowiem niniejszego postępowania była kwestia formalna, a mianowicie czy skarżącej kasacyjnie spółce służy przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2017 r., znak: [...], wydanej przez Prezydenta Miasta Lublina o zezwoleniu J. Z. na lokalizację na czas nieokreślony opisanego w niej zjazdu publicznego. Innymi słowy, czy skarżąca kasacyjnie spółka wnosząca podanie o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego ma interes prawny we wszczęciu takiego postępowania. Ustalenie, że skarżąca kasacyjnie spółka nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, skutkowało po stronie organu prowadzącego sprawę koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 i art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a., co – jak to trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji - organ prawidłowo uczynił. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podległa oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.