II GSK 1006/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 509/15 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od informacji o wykreśleniu z ewidencji producentów oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 509/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2012 r. T. G. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. pismo, w którym poinformował, że - z powodu przekazania gospodarstwa rolnego innemu podmiotowi - utracił status producenta rolnego. Z uwagi na powyższe, zwrócił się o wszczęcie postępowania w przedmiocie wykreślenia go z ewidencji producentów rolnych i anulowania nadanego numeru identyfikacyjnego. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił wpis do ewidencji producentów i nadany stronie numer identyfikacyjny. Powyższa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, w wyniku stwierdzenia jej nieważności decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Z kolei w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował stronę, że wykreśla jej wpis z ewidencji producentów i anuluje numer identyfikacyjny. T. G. w piśmie z dnia 28 marca 2015 r. wniósł odwołanie od powyższego pisma, uznając je za decyzję administracyjną. Poinformował, że wycofuje wniosek o wykreślenie z ewidencji producentów rolnych. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, uznając, że pismo z dnia [...] lipca 2012 r. nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. Ma ono bowiem charakter czysto informacyjny, nie zawiera władczego rozstrzygnięcia i nie spełnia wymogów formalnych z art. 107 k.p.a. T. G. złożył na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc, że skarżone pismo powinno być uznane za decyzję administracyjną na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2014 r., poz. 1872). Skarżący zakwestionował stanowisko, że pismo z dnia [...] lipca 2012 r. nie zawiera władczego rozstrzygnięcia, skoro jego mocą został on wykreślony z ewidencji producentów rolnych. Podkreślił, że organy ARiMR wywodzą z tego pisma skutki prawne, uznając, że został on jego mocą skutecznie wykreślony z ewidencji producentów i w ten sposób utracił uprawnienie do uzyskania płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 23 października 2014 r., wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji (art. 11 ust. 1); jednocześnie z wpisem do ewidencji nadaje się numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 1); organ administracji publicznej odmawia w drodze decyzji administracyjnej dokonania wpisu do ewidencji producentów (art. 13 ust. 1). W ocenie Sądu I instancji, z powyższych przepisów wynika, że - co do zasady - działania organu ewidencyjnego sprowadzają się do dokonywania czynności materialno-technicznych (dokonania wpisu), jednakże ustawa przewiduje, że w przypadku odmowy wpisu wymagane jest wydanie decyzji administracyjnej. Sąd I instancji uznał, że w drodze analogii do dokonywania wpisu producenta do ewidencji poprzez czynność materialno-techniczną, organ Agencji dokonuje zmiany takiego wpisu także poprzez czynność materialno-techniczną. Z tej przyczyny Sąd przyjął, że pismo Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lipca 2012 r., informujące stronę o uwzględnieniu jej wniosku w całości poprzez wykreślenie jej wpisu z ewidencji producentów i anulowanie jej numeru identyfikacyjnego, stanowi także czynność materialno-techniczną, która nie podlega zaskarżeniu drogą odwołania. W ocenie Sądu I instancji, skoro obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały dla powyższych czynności formy decyzji administracyjnej, bez znaczenia pozostaje sam kształt - konstrukcja - spornych pism (bardziej czy mniej zbliżona do decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 107 k.p.a.). Ponadto, skoro - w dacie ich dokonywania - działania organów były zgodne z wolą strony, a więc nie było obawy, że zostanie ona pozbawiona ochrony swoich praw, dopuszczalne było - w sposób dorozumiany - załatwienie sprawy w formie czynności materialno-technicznej. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że w rozpoznawanej sprawie wykreślenie wpisu z ewidencji producentów i anulowanie numeru identyfikacyjnego nastąpiło ostatecznie w dniu [...] lipca 2012 r., zatem bez znaczenia pozostają przepisy ustawy zmieniającej z dnia 23 października 2014 r., w tym jej art. 2 ust. 1 i 2, gdyż weszła ona w życie 1 stycznia 2015 r. T. G. złożył od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 509/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. i w zw. art. 6 k.p.a. i art. 7, art. 15 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwą realizację przez Sąd sprawowania kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami obowiązującego prawa, w szczególności z przepisami art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów; - art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów i art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez wadliwą realizację przez Sąd sprawowania kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami obowiązującego prawa; - art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a., poprzez zaniechanie uznania "zaświadczenia o nadaniu numeru identyfikacyjnego" oraz zaświadczenia o zmianie w tym zakresie za "ułomne" decyzje administracyjne, gdy tymczasem na mocy ustawy od dnia 1 stycznia 2015 r. nabrały one charakteru decyzji; - art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o ewidencji producentów poprzez wadliwą realizację przez Sąd sprawowania kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami obowiązującego prawa; - art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a., art. 104 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą realizację przez Sąd sprawowania kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami obowiązującego prawa. Skarżący zarzucił również Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o ewidencji producentów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie uwzględnił w tej sprawie obowiązującej mocy art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej ustawę o ewidencji producentów, a konkretnie przepisu zobowiązującego organy Agencji do uznania wydanych skarżącemu dwóch "zaświadczeń" w przedmiocie wpisu skarżącego do ewidencji producentów za decyzje administracyjne, które z mocy prawa, z woli ustawodawcy, ważne są od dat ich wydania i ważność tę zachowały przynajmniej na dzień 1 stycznia 2015 r. Jego zdaniem, pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, dotyczące wpisu skarżącego w ewidencji, zostały z mocą wsteczną uznane przez prawodawcę za decyzje administracyjne, a ponadto posiadają wszystkie wskazane przez NSA elementy decyzji, są więc "ułomnymi" decyzjami administracyjnymi. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej, zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, sprowadzają się w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który zgodził się z organem, że pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie wykreślenia skarżącego z ewidencji producentów i anulowania numeru identyfikacyjnego nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. Skarżący wywodzi, że pismo informujące o wykreśleniu go z ewidencji producentów jest decyzją administracyjną, przede wszystkim powołując się na treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z tymi przepisami, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., wpisy do ewidencji producentów dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, numery identyfikacyjne nadane przed dniem jej wejścia w życie oraz zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym wydane przed dniem jej wejścia w życie zachowują ważność, zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym uznaje się zaś za decyzje administracyjne o wpisie producenta do ewidencji producentów. Skarżący uznał, że na mocy tych przepisów również informacja o wykreśleniu z ewidencji producentów rolnych, wydana przed ich wejściem w życie, stała się decyzją administracyjną. Argumenty skarżącego w tym zakresie nie są zasadne. Otóż okoliczność, że pismo z dnia [...] lipca 2012 r. stanowi czynność materialno-techniczną, została już przesądzona w prawomocnym wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5535/16. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wobec stwierdzenia nieważności decyzji o uchyleniu wpisu do ewidencji producentów i uchyleniu numeru identyfikacyjnego nadanego Skarżącemu, nie było konieczności wydania orzeczenia kończącego postępowanie w tym zakresie, bowiem sprawa została załatwiona przez wydanie czynności materialno-technicznej." Z pisma z dnia [...] lipca 2012 r. jednoznacznie wynika, że organ informuje skarżącego, że dokonał wykreślenia jego wpisu do ewidencji producentów i anulował numer identyfikacyjny. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z powyższego przepisu wynika, iż moc wiążąca orzeczenia, określona w przepisie art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów i organów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, ta sama kwestia nie może być ponownie badana (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2380/15, LEX nr 2299244). Skoro NSA w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r. przesądził, będącą przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie, kwestię formy prawnej wykreślenia wpisu do ewidencji producentów (pismo z dnia [...] lipca 2012 r.), to w tej sprawie sąd jest tym stanowiskiem związany. W związku z powyższym należało stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż wykreślenie skarżącego z ewidencji producentów i anulowanie numeru identyfikacyjnego nastąpiło w formie czynności materialno-technicznej. W konsekwencji od pisma organu z dnia [...] lipca 2012 r. nie przysługiwało stronie prawo do wniesienia odwołania. Postanowienie organu stwierdzające niedopuszczalność odwołania było zatem prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.