IV SA/Wa 3091/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz E. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], odmawiające podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. . Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] czerwca 1984 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem między innymi nieruchomości położonej w [...], w gm. kat. [...] oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącej własność m.in. K. Z.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w dniu [...] stycznia 2010 r. wystąpiła E. P. – następczyni prawna K. Z.. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. sprecyzowała swój wniosek w ten sposób, że wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej punktów 2 i 3 tj. w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie do czasu uzyskania dokumentów potwierdzających prawa do spadku po G. S., A. S., J. Z., S. Z. i S. S. - stron postępowania wywłaszczeniowego zakończonego zaskarżoną decyzją. Jednocześnie zobowiązał domniemanych spadkobierców ww. osób do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku lub o zwrócenie się do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych. Jedynie K. G., jedna ze zobowiązanych osób, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym S. Z., na skutek czego zostało wydane prawomocne postanowienie w powyższym zakresie. Pełnomocnik E. P. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, podając w uzasadnieniu brak inicjatywy ze strony osób zobowiązanych w zakresie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wojewoda [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Pełnomocnik E. P. w dniu [...] kwietnia 2013 r. ponownie wystąpił do Wojewody [...] z powyższym wnioskiem o podjęcie postępowania wskazując, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po S. Z. zostało zakończone, natomiast pozostałe zobowiązane osoby nie wykazują inicjatywy w ww. zakresie. Organ I instancji po otrzymaniu wnioskowanej informacji z Sądu Rejonowego dla [...] w [...], że przed sądem nie toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia praw do spadku po G. S., J. Z. oraz S. "S.", postanowieniem z [...] lipca 2013 r. powtórnie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, z uwagi na brak możliwości prowadzenia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy. E. P. wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody [...] podnosząc, iż w związku z faktem, że do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie przedstawiono postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, ani aktów poświadczenia dziedziczenia po wszystkich poprzednich właścicielach nieruchomości, organ administracji publicznej nie może wydać orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie. Jest ono bowiem uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś zgodnie z orzecznictwem sądowym, tryb rozpoznawania zagadnień wstępnych określony w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów Państwa. W przedmiotowej sprawie brak jest okoliczności uzasadniających konieczność zastosowania przez organ art. 100 § 3 k.p.a. i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła E. P., zarzucają mu naruszenie. a. art. 7 i art. 77 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 6 kpa - poprzez bezpodstawną odmowę podjęcia postępowania administracyjnego, a to pomimo ziszczenia się przesłanek uzasadniających kontynuowanie merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej; tym samym bezzasadne uchylenie się przez organ odwoławczy od zastosowania przewidzianych ustawą, obligatoryjnych instytucji procesowych jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, ustanowionych w celu przeciwdziałania nieuzasadnionemu spoczywaniu tego postępowania; wskazane uchybienie, sankcjonujące bezprawny stan dalszego spoczywania postępowania administracyjnego w trybie nadzorczym, stanowi o faktycznym pozbawieniu skarżącej możliwości rozpoznania jej sprawy administracyjnej i tym samym możliwości realnego dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej jej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej w postaci wydania nieważnej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości; b. art. 100 § 3 zd. pierwsze (ab initio) w zw. z art. 100 § 2, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 oraz art. 97 § 2 kpa - a to z uwagi na bezzasadne przyjęcie przez organ odwoławczy w ślad za organem I instancji, że nie zachodziły przesłanki do podjęcia postępowania nadzorczego i rozstrzygnięcia przez organ administracji we własnym zakresie zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, stanowiącego dotychczas przyczynę zawieszenia postępowania, a to pomimo tego, że zobligowane do tego strony postępowania nie wystąpiły w wyznaczonym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd; c. art. 124 § 2 w zw. z art, 107 § 3, art. 126 i art. 144 kpa a to poprzez niepełne, wybiórcze i nierzetelne omówienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a tym samym bezpodstawne uchylenie się od ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w zażaleniu złożonym przez skarżącą. Z uwagi na wskazane uchybienia, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 czerwca 2015 r., sygn. IV SA/Wa 207/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd stwierdził, że organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie Wojewody [...]. dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 a, art. 8 i art. 12 oraz art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu, organ niesłusznie uznał, że w celu ustalenia następców prawnych stron postępowania wywłaszczeniowego, należało zobowiązać ewentualnych spadkobierców. W ocenie Sądu natomiast, zasadnym było zobowiązanie skarżącej do ustalenia i wskazania organowi kręgu stron postępowania, tj. następców prawnych G. S., A. S., J. Z., S. Z. i S. S., jako osoby bezpośrednio zainteresowanej. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku E. P., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzuty naruszenia: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1224, dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 100 § 3 zdanie pierwsze (ab initio) w zw. z art. 100 § 2, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 oraz art. 97 § 2 k.p.a. a w konsekwencji bezzasadnej akceptacji przez WSA stanowiska organu odwoławczego, że nie zachodziły przesłanki do podjęcia postępowania nadzorczego i rozstrzygnięcia przez organ we własnym zakresie zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, stanowiącego dotychczas przyczynę zawieszenia postępowania; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 15 k.p.a. poprzez niewykazanie i pominięcie przez Sąd w rozważaniach prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób wyliczone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a więc, gdyby stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie określonych przez ten Sąd przepisów postępowania nie miało miejsca, to prawdopodobne byłoby wydanie postanowienia o odmiennej treści; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 100 § 3 zd. pierwsze (ab initio) w zw. z art. 100 § 2, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 oraz art. 97 § 2 k.p.a. - poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze i tym samym zaniechanie przedstawienia rzeczowej i adekwatnej do okoliczności sprawy i treści skargi argumentacji, która stanowiłaby próbę wykazania, że organy nadzorcze nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim w ustalonym stanie faktycznym sprawy uchyliły się od podjęcia zawieszonego postępowania nadzorczego i odstąpiły od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego we własnym zakresie; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 154 i art. 126 k.p.a. - poprzez sporządzenie chaotycznego, lakonicznego i wewnętrznie sprzecznego wywodu odnoszącego się do przesłanek uchylenia orzeczeń organów administracji publicznej obu instancji, co uniemożliwia pełną kontrolę prawidłowości rozumowania Sądu; a także wobec nie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konstruktywnych i zgodnych z prawem wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. I OSK 3009/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a sprawę przekazał temu sądowi do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy wobec niezaskarżonego w trybie odwoławczym postanowienia Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania, w którym poczyniono niezbędne - w ocenie organu - kroki celem usunięcia przeszkody w postaci wskazania następców prawnych zmarłych stron postępowania wywłaszczeniowego, dokonane przez organ ustalenia pozwalały na podjęcie zawieszonego postępowania. Tymczasem WSA dokonał jedynie gruntownej analizy postanowienia o zawieszeniu postępowania, czyniąc spostrzeżenia w zakresie konieczności jego zmiany, a nawet jego uchylenia. Nie poczynił natomiast odpowiednich rozważań w odniesieniu do kluczowego zagadnienia, jakim była możliwość dalszego prowadzenia postępowania na skutek braku usunięcia przeszkód, które były podstawą zawieszenia postępowania. Nadto NSA podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, nie zaś bezczynność, czy przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania, bądź też postanowienie o zawieszeniu postępowania, które w warunkach rozpoznawanej sprawy powinno jedynie stanowić punkt wyjścia do oceny poddanego kontroli sądowej postanowienia. Jednocześnie NSA wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji skontroluje zaskarżone postanowienie przy uwzględnieniu istoty sprawy i odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą wątpliwości, a następnie uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazał NSA istotą sprawy było ustalenie, czy wobec niezaskarżonego w trybie odwoławczym postanowienia Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania, dokonane przez organ ustalenia pozwalały na podjęcie zawieszonego postępowania. Przy tym zdaniem Skarżącej kluczową kwestią w sprawie jest bezzasadne przyjęcie przez organ odwoławczy, że nie zachodziły przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania nadzorczego i rozstrzygnięcia przez organ administracji we własnym zakresie zagadnienia wstępnego stanowiącego przyczynę zawieszenia postępowania, a to pomimo tego, że zobligowane do tego strony postępowania nie wystąpiły w wyznaczonym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd, tj. pomimo wystąpienia przesłanki wskazanej w art. 100 § 3 zdanie pierwsze. Rozstrzygając ten spór wskazać należy, że w przepisie art. 100 k.p.a. wskazano czynności jakie organ zobowiązany jest podjąć w razie gdy zawiesi postępowanie administracyjne z uwagi na wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego. Do czynności tych należą: 1) wystąpienie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego; 2) wezwanie strony do wystąpienia w oznaczonym terminie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego; 3) podjęcie czynności ukierunkowanych na sprawdzenie, czy strona zwróciła się już do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego; 4) rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Przy tym kodeks reguluje sytuacje w jakich czynności te mogą bądź powinny zostać podjęte. W niniejszej sprawie chodzi o czynność wymienioną w pkt 4, tj. rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Tryb taki przewidziany został dla sytuacji, gdy strona mimo wezwania jej przez organ prowadzący postepowanie administracyjne nie wystąpiła do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, w terminie określonym w wezwaniu. W takim przypadku, stosownie do regulacji zawartej w art. 100 § 2 w związku z § 3 zdanie pierwsze k.p.a., organ ma obowiązek rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Zdaniem Sądu, literalne brzmienie powołanych wyżej przepisów wskazuje, że jeśli tylko zaistnieją przesłanki określone w przepisach art. 100 § 2 i 3 k.p.a., obowiązkiem organu jest podjęcie zawieszonego postępowania i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Wymienione wyżej przepisy, nie wprowadzają bowiem jakichkolwiek ograniczeń czy wyłączeń (patrz: Łaszczycza G., Martysz. C, Matan A. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, opubl. Lex 2010). Art. 100 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. dotyczy sytuacji gdy postępowanie zostało już zawieszone ze względu na zagadnienie wstępne. W okolicznościach przewidzianych przepisem, organ powinien rozstrzygnąć to zagadnienie we własnym zakresie, eliminując tym samym podstawę zawieszenia. Taką okoliczność, w myśl tego przepisu, stanowi fakt, że strona, mimo wezwania organu do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w oznaczonym terminie, nie wystąpiła o to. Jakkolwiek jest to sytuacja występująca w czasie zawieszenia postępowania, komentatorzy wskazują, że należy ją ujmować jako skutek zawieszenia postępowania. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w pełni pogląd ten podziela. Zdaniem Sądu organ błędnie uznał, iż zastąpienie organu właściwego i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych. Warunek taki (wyjątkowości sytuacji, gdy organ we własnym zakresie rozstrzyga zagadnienie wstępne) wynika zdaniem Sądu wyłącznie z brzmienia art. 100 § 2 k.p.a., w myśl którego jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Natomiast uregulowania zawarte w § 3 zdaniem pierwsze art. 100 k.p.a. takich obostrzeń nie zawierają. Przepis ten uzależnia możliwość zastosowania § 2, tj. rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, wyłącznie od tego czy strona we wskazanym terminie nie wystąpiła o jego rozstrzygnięcie. Jest to tym bardziej uzasadnione, że przy wielości stron postępowania, w razie braku takiej regulacji jaką zawiera art. 100 § 3 zdanie pierwsze k.p.a., bezczynność czy brak zainteresowania rozstrzygnięciem danego zagadnienia przez część stron postępowania zobowiązanych do podjęcia działań celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, skutkowałoby niemożnością uzyskania rozstrzygnięcia przez pozostałe strony. Nadto warunek wystąpienia nadzwyczajnej sytuacji wprowadza przepis art. 100 § 3 in fine, wskazując że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie jest niezbędne w razie gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkody dla strony. W sytuacji zatem, gdy przepis art. 100 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. nie wprowadza specjalnych obostrzeń dla jego zastosowania, nie jest uzasadnione wywodzenie takiego obowiązku na drodze wykładni. Tym bardziej, że w ogóle nie sposób nadzwyczajności upatrywać w chęci zakończenia postępowania administracyjnego w przypadku jego zawieszenia z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zatem w sytuacji, gdy wystąpią warunki określone w art. 100 § 3 zdanie pierwsze k.p.a., tj. gdy strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, rolą organu jest jego rozstrzygnięcie we własnym zakresie. Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku przy dokonywaniu oceny czy warunki przewidziane w art. 100 § 3 zdaniem pierwsze k.p.a. w niniejszej sprawie wystąpiły. Sąd wskazuje przy tym, że omawiany przepis mówi o stronie wezwanej do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W niniejszej sprawie organ wzywał potencjalnych spadkobierców do ustalenia kwestii dziedziczenia. W ocenie Sądu organ winien natomiast rozważyć czy nie byłoby właściwe wskazanie aby Skarżąca, która niewątpliwie miałaby prawo do wystąpienia w trybie art. 1025 k.c. o ustalenie spadkobierców, zainicjowała takie postępowanie. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.