II SA/Wr 760/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budynkiem wielorodzinnym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Działająca przez profesjonalnego pełnomocnika M. Ł. oprotestowała skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budynkiem wielorodzinnym. Przedłożone łącznie ze skargą akta administracyjne dokumentują następujący przebieg przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 23 marca 2017 r. M. Ł. zażądała od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej – PINB) przeprowadzenia kontroli poprawności robót budowlanych związanych z budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...] we W.. Zasadniczym powodem interwencji wnioskującej był negatywny wpływ realizowanej inwestycji na lokal mieszkalny stanowiący jej własność, w którym pojawiła się pleśń, zacieki i zalania na ścianach. Po sprawdzeniu zasadności żądania w ramach czynności wyjaśniających organu, które przybrały też formę oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 11 maja 2017 r., pismem z dnia 12 maja 2017 r. PINB dla miasta W. poinformował M. Ł. o niezasadności skargi. Stanowisko organu opierało się na przyjęciu, że inwestycja jest realizowana w oparciu o pozwolenie na budowę, pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane zaś teren budowy jest wygrodzony i zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Pismem opatrzonym datą 12 czerwca 2017 r. M. Ł. poinformowała organ nadzoru budowlanego o kolejnych nieprawidłowościach w zakresie prowadzonej inwestycji potwierdzając zalewanie jej mieszkania wodami opadowymi dokumentacją fotograficzną i opisując istniejące nieprawidłowości. Przystępując ponownie do zbadania sprawy PINB w dniu 12 lipca 2017 r. dokonał oględzin nieruchomości przy ul. [...] we W., a w dniu 14 lipca 2017 r. budynku wielorodzinnego przy ul. [...] we W.. Podjęte przez organ działania spowodowały wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z budynkiem wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] we W., o czym poinformowano strony postępowania zawiadomieniem z dnia 17 lipca 2017 r.. W tej samej dacie do M. Ł. skierowano pismo informujące o uznaniu jej skargi dotyczącej realizowanych robót za zasadną, co skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego. W treści pisma zamieszczono informację, iż inicjatorka postępowania nie posiada interesu prawnego w sprawie uprawniającego ją do udziału w postępowaniu na prawach strony. Za stronę postępowania została natomiast uznana Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...]. PINB dla miasta W. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym podając w podstawie prawnej art. 50 ust. 1 pkt 4 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1332) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej - k.p.a.) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez J. R.-Z. związane z remontem, przebudową i nadbudową budynku wielorodzinnego przy ul. [...] we W. wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa i mienia oraz w sposób istotnie naruszający przepisy oraz nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń przed negatywnym oddziaływaniem czynników atmosferycznych i zalewaniem wodami opadowymi wspólnej ściany wydzielającej segmenty przy ul. [...] i [...] do czasu zakończenia robót oraz wykonanie zabezpieczeń przed upadkiem z wysokości w obrębie biegów schodowych zlokalizowanych w budynku objętym robotami poprzez zamontowanie balustrad składających się z poręczy umieszczonej na wysokości 1,1m oraz poprzeczki umieszczonej poniżej poręczy celem zabezpieczenia pracowników przed upadkiem z wysokości. Pismem z dnia 25 lipca 2017 r. zobowiązana poinformowała o wykonaniu obowiązków wskazanych w postanowieniu oraz wystąpiła o umożliwienie kontynuowania robót. Po skontrolowaniu realizowanej inwestycji, co udokumentowano protokołem kontroli z 28 lipca 2017 r., nr [...] w dniu [...] r. PINB wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie w sprawie. W treści decyzji organ I instancji szeroko opisał stan faktyczny ustalony w trakcie podejmowanych w ramach postępowania wyjaśniającego czynności. Szczególnie akcentowano ujawnione nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa skutkujące koniecznością zabezpieczenia prowadzonych robót i negatywny wpływu czynników atmosferycznych na nieruchomość sąsiednią. Wskazane okoliczności, co wyjaśnił organ, uzasadniały wstrzymanie robót i wydanie skierowanego do inwestora nakazu wykonania określonych czynności. Odwołując się do stwierdzonego kontrolnie wykonania nakazu zawartego w postanowieniu, PINB dla miasta W. uzasadniając umorzenie postępowania wyjaśnił, że w chwili obecnej nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w ustawie Prawo budowlane, która obligowałaby do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, ze względu na fakt usunięcia przez inwestora zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wobec tego za zasadne uznano umorzenie postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a.. M. Ł. zastępowana przez pełnomocnika pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. zgłosiła do PINB swój udział w postępowaniu podając, iż z przyczyn nieuzasadnionych nie została ona uznana za stronę postępowania. Z kolei odwołaniem z dnia 24 sierpnia 2017 r. oprotestowała wydaną decyzję odwołaniem, czyniąc względem niej szereg zarzutów dotyczących zarówno naruszenia przepisów procedury administracyjnej jak i prawa materialnego. Obszerne odwołanie zawierało argumentację polegającą na nieustaleniu stanu faktycznego, nieprzeprowadzeniu dowodów potwierdzającej wpływ inwestycji na nieruchomość sąsiednią oraz niezasadne umorzenie postępowania w sprawie. Duże znaczenia dla zakończenia sprawy przypisywała odwołującą się uniemożliwieniu jej czynnego udziału w sprawie i bezpodstawnemu nieuznaniu jej za stronę postępowania. W dniu [...] r. DWINB wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze. Uzasadnienie rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zawierało chronologicznie zestawione czynności organu I instancji oraz treść i zasadnicze motywy decyzji PINB. W ramach własnych rozważań, po zacytowaniu treści art. 28 k.p.a., wskazano na konieczność doszukiwania się źródła interesu prawnego legitymującego do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w przepisach prawa materialnego. Zauważył przy tym organ II instancji, że zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa stanowi jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, która zgodnie z art. 6 ustawy posiada zdolność prawną i sądową. Posiłkując się orzecznictwem przypomniano, że Wspólnota Mieszkaniowa jako podmiot praw i obowiązków dotyczących części wspólnych budynku, posiada indywidualny interes prawy w postępowaniach obejmujących części wspólne budynku. Względem rozpoznawanej sprawy DWINB zacytował stanowisko PINB, gdzie nie uznając wnioskodawczyni za stronę postępowania podano, iż ze względu na fakt, że ściana wydzielająca przylegające segmenty nr [...] i [...] przy ul. [...] we W. jest częścią wspólną nieruchomości, a za jej utrzymanie oraz zapewnienie sprawności technicznej i użytkowej odpowiadają solidarnie wszyscy współwłaściciele obiektu. Z związku z tym interes prawny w sprawie ma Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] we W., którą stanowi ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] we W.. Na koniec swoich twierdzeń organ nadmienił, iż wzajemne stosunki między członkami spółdzielni mieszkaniowej lub między członkami wspólnoty mieszkaniowej a jej zarządem, regulują przepisy ustawy Prawo spółdzielcze lub ustawy o własności lokali i jedynie w trybie tych przepisów poszczególni właściciele lokali mogą sprzeciwiać się działaniom organów spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej oraz dochodzić swych praw. Natomiast w relacjach z organami administracji publicznej lub innej władzy publicznej reprezentują ich uprawnione statutowo lub ustawowo organy spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej. W tej sytuacji wobec braku przymiotu strony wnoszącej odwołanie za konieczne przyjęto umorzenie postępowania odwoławczego. M. Ł. w skardze na powyższą decyzję wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania uwzględniających koszty zastępstwa procesowego. Jako, że skarga stanowiła zasadniczo powtórzenie odwołania z pewnymi modyfikacjami i rozszerzeniem uzasadnienia, dość będzie wskazać, że jego autor zarzucił organom obu instancji naruszenie i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Niezmiennie bowiem wskazywano na nieprawidłowość prowadzonych robót budowlanych, co uzasadniało wstrzymanie ich prowadzenia i nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności. Poza naruszeniem przez organy art. 50 Prawa budowlanego podnoszono też niewłaściwe zastosowanie czy pomięcie art. 62 ust. 3 i art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy. Kluczową jednak kwestią skargi było nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu nieprawidłowości w realizowanej inwestycji stwierdzonych przez sam organ. W tym względzie przywołano nieprawidłowości stwierdzone przez PINB dla miasta W. dotyczące nie tylko samej inwestycji ale też skutków robót budowlanych dla mieszkania skarżącej. W zarzutach i uzasadnieniu skargi jej autor oponował przeciwko nieuznaniu M. Ł. za stronę postępowania. Argumentacją związaną z tym zarzutem zawierającą liczne wyroki sądów administracyjnych i potwierdzająca wpływ inwestycji na interesy prawne skarżącej wywodzone z prawa własności lokalu dąży się do wykluczenia prawidłowości stanowiska organu o naruszeniu wyłącznie interesów Wspólnoty Mieszkaniowej, nie zaś samej skarżącej. Zwrócono także uwagę na zagrożenia prowadzonym niewłaściwie procesem budowlanym nie tylko dla elementów wspólnych obiektu, dających podstawy do uznania za stronę postępowania Wspólnotę Mieszkaniową, ale także zawilgocenia, przebarwienia i pleśni na ścianach mieszkania skarżącej, co decyduje o jej uprawnieniach do udziału w postępowaniu jako strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz wnioski i zarzuty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja DWINB umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji PINB dla miasta W.. Z tej też przyczyny należy podkreślić, że zastosowanie ma zasada, w myśl której jeżeli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygniecie organu wyższego stopnia, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu I instancji. Dlatego też w takim przypadku kontrola Sądu ogranicza się jedynie do oceny czy istniały podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Wobec powyższego rozważania Sądu zostaną ograniczone do wskazania przyczyn, które spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji. Zastosowana przez organ II instancji podstawa prawna kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia skutkuje koniecznością pochylenia się nad zagadnieniem uruchomienia przez odwołanie postępowania odwoławczego. Istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił – jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą. Proceduralną konsekwencją powyższego jest usankcjonowana normatywnie konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – w konsekwencji zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942). Tak czy inaczej kwestia legitymacji odwoławczej musi być zawczasu wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie ma legitymacji procesowej i, w konsekwencji, odwoławczej, wobec czego wniesione przez nią odwołanie nie mogło uruchomić administracyjnego toku instancji. Sąd w składzie orzekającym w świetle rozważań zamieszczonych w decyzji DWINB uznał po pierwsze, że rozstrzygnięcie to jest co najmniej przedwczesne, a ponadto cechuje je wyraźne zignorowanie kluczowych zasad procedury administracyjnej. Zauważyć bowiem należy, że skarżąca swoimi wystąpieniami do organu I instancji w istocie stała się inicjatorką prowadzonego w sprawie postępowania. Materiał dowodowy sprawy potwierdza niezbicie, że organ I instancji, jakkolwiek nie uznał jej za stronę postępowania, to w stosownych wystąpieniach przybierających formę pism traktowanych jako odpowiedzi na skargi uzasadniał przyczyny ustalenia kręgu stron postępowania. Skoro jednak wystąpienie skarżącej kierowane do organu odwoławczego za pośrednictwem organu I instancji nie tylko z samej nazwy, ale też ze względu na zawartość, ponoszone zarzuty i żądania stanowi odwołanie od decyzji, przed organem II instancji powstało poważne zagadnienie procesowe polegające na ustaleniu skuteczności, a wręcz dopuszczalności tego środka zaskarżenia. Sąd opierając się na argumentacji decyzji DWINB przyjął, że organ nie sprostał ciążącym na nim obowiązkom w zakresie dochowania zasad procedury administracyjnej. W odwołaniu M. Ł. wyraźnie rozgraniczając uprawnienia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. do występowania przez nią w prowadzonym postępowaniu jako strony, wskazuje także na swój interes prawny, który warunkuje przyznanie atrybutu strony również jej. Z treści odwołania wynika nie tylko szeroki zakres nieprawidłowości towarzyszących procesowi budowlanemu, ale także dostrzegalne skutki tego stanu rzeczy dla samego mieszkania jego autorki. Wskazywane są wprost, potwierdzone zresztą przez organ, zacieki, zawilgocenia, zalewanie ścian i wykwity pleśni w mieszaniu odwołującej się. Tego rodzaju nieprawidłowości nie tylko warunkują udział w postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej ale wymagają precyzyjnej i dogłębnej oceny interesu prawnego właścicielki mieszkania. Trafnie zresztą w skardze podnosi się, że postępowanie nie dotyczy ,,jedynie ściany stanowiącej część wspólną nieruchomości, ale w szczególności mienia, nie wyłączając elementów wewnętrznych i znajdujących się wewnątrz lokalu należącego do skarżącej". Z kolei w skardze podnosi się, że naruszenie prawa przez inwestora doprowadziło do szkody w majątku skarżącej nie zaś Wspólnoty Mieszkaniowej i wymienia się ,,narażenie na szwank" takich elementów wyposażenia mieszkania jak kafelki, wykończenie wnętrza, tynki i ruchomości znajdujące się w mieszkaniu. Mimo podnoszenia tak szerokiej argumentacji DWINB dochodząc do przekonania, że autorka odwołania nie jest stroną postępowania uzasadnił to w sposób nie tyle lakoniczny, co wręcz automatyczny. Za organem I instancji przytoczono przebieg postępowania, następnie owszem wymieniono art. 28 k.p.a., zaś po odwołaniu się do zapisów ustawy o własności lokali zacytowano orzeczenie sądu związane z posiadaniem przez wspólnotę mieszkaniową interesu prawnego w postępowaniach obejmujących części wspólne budynku. Na zaprezentowanej podstawie wyartykułowano stanowisko, że stroną jest tylko Wspólnota Mieszkaniowa ,,z uwagi na to, że ściana wydzielająca przylegające segmenty nr [...] i [...] przy ul. [...] we W. jest częścią wspólną nieruchomości, a za jej utrzymanie oraz zapewnienie sprawności technicznej i użytkowej odpowiadają solidarnie wszyscy współwłaściciele obiektu. Z związku z powyższym interes prawny w sprawie ma Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] we W., którą stanowi ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] we W.". Stanowisko to zresztą nie jest wynikiem samodzielnych dociekań organu odwoławczego lecz odesłaniem do poglądów PINB dla miasta W.. Jeżeli by natomiast wskazać na poglądy DWINB ujęte w uzasadnieniu decyzji to sprowadzają się one wyłącznie do wzmianki, że ,,wzajemne stosunki między członkami spółdzielni mieszkaniowej lub między członkami wspólnoty mieszkaniowej a jej zarządem, regulują przepisy ustawy Prawo spółdzielcze lub ustawy o własności lokali i jedynie w trybie tych przepisów poszczególni właściciele lokali mogą sprzeciwiać się działaniom organów spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej oraz dochodzić swych praw. Natomiast w relacjach z organami administracji publicznej lub innej władzy publicznej reprezentują ich uprawnione statutowo lub ustawowo organy spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej". Mimo podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu konkretnych okoliczności, skutkujących według niej naruszenia indywidualnego interesu prawnego wynikającego z prawa własności mieszkalnia oraz ,,narażenia na szwank" jej majątku, organ odwoławczy naruszając zawartą w art. 7 k.p.a. zasadę obiektywizmu zupełnie nie odniósł się do tej kwestii, poprzestając na zacytowaniu ogólnej zasady, mającej zastosowanie w sprawach, w których występuje wspólnota mieszkaniowa. Niezrozumiałe jest także, ze względu na treść odwołania, przywoływanie ogólnej reguły dotyczącej wzajemnych relacji między członkami spółdzielni mieszkaniowej lub wspólnoty z zarządem. W badanej sprawie problematyka ta w najmniejszym stopniu nie występuje. Sam cytat okazuje się zatem mocno nietrafny i zapożyczony został prawdopodobnie z innej, odmiennej problemowo sprawy. DWINB, mimo argumentacji odwołania nie podjął tym samym żadnych kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, pomijając przy tym okoliczność, że istotą odwołania jest wskazanie na naruszenie prowadzonym procesem budowlanym dóbr właścicielki lokalu mieszkalnego, co ma wyrażać istnienie jej interesu prawnego. Faktycznie organ odwoławczy nie podjął nawet próby oceny argumentacji odwołania. Z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wynika, jakie elementy zawiera decyzja administracyjna. Jedną z istotnych części składowych decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Tym samym należy podkreślić, że organ odwoławczy powinien ustosunkować do wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał argumentów podnoszonych w odwołaniu. Należy zatem zaznaczyć, że obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych i niekwestionowanych elementów zasady dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu (por. wyrok WSA z 18 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 622/10. CBOSA). Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, CBOSA. Należy zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ Il instancji do zarzutów odwołania stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę (tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji) w ramach motywowania wydanej decyzji, ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (wyrok WSA z 20 listopada 2007 r., II SA/Bd 786/07, CBOSA). W świetle powiedzianego uznać trzeba, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie powtórzył twierdzenia zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, całkowicie pomijając argumenty strony. Ze względu na kształt zaskarżonej decyzji tj. umorzenie postępowania odwoławczego zaznaczyć wypada, że istotne uchybienia w fazie wstępnej postępowania odwoławczego mogą polegać na błędnej ocenie któregoś z elementów determinujących dopuszczalność odwołania przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym (wtedy też sąd administracyjny ma możliwość weryfikacji tej oceny). Ale mogą one polegać również niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych, od których dopuszczalność odwołania zależy (w takim przypadku sąd administracyjny w założeniu musi pozostawić kwestię dopuszczalności odwołania jako otwartą); dotyczy to w szczególności okoliczności warunkujących interes prawny odwołującego się. Z tych też przyczyn rolą organu odwoławczego ponownie przystępującego do rozważań względem dopuszczalności odwołania będzie rozpoznanie zagadnień związanych z naruszeniem prawnie chronionych dobór skarżącej, które w jej ocenie mają stanowić podstawy do uznania jej za stronę postępowania. Badając tę kwestię organ nie może poprzestać na wskazaniu ogólnych zasad legitymujących Wspólnotę Mieszkaniową do reprezentowania interesów jej członków w postępowaniu administracyjnym. Skoro inicjatorka postępowania powołuje się na konkretne okoliczności ich ocena wina stanowić element badań organu i tym samym wydanego aktu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny, z podanych wyżej przyczyn, nie został ustalony prawidłowo, co zdecydowało o konieczności uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.