VII SAB/Wa 44/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania I. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej S. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania odwołania z dnia 6 lutego 2017 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że [...]WINB zwrócił się do pełnomocnika reprezentującego Spółkę o przedłożenie pełnomocnictwa do występowania w jej imieniu w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. W wezwaniu zawarto pouczenie, że w przypadku nieuzupełnienia braku w terminie 7 dni, od dnia doręczenia wezwania, odwołanie z dnia 6 lutego 2017 r. zostanie pozostawione bez rozpatrzenia. Wezwanie zostało skutecznie doręczone w dniu 8 czerwca 2017 r. Do dnia 23 czerwca 2017 r. nie wpłynęła odpowiedź, wobec tego organ pozostawił sprawę bez rozpoznania. Skarżąca wystąpiła w dniu 6 lipca 2017 r. do organu z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa, podnosząc, że w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż załączone do odwołania pełnomocnictwo nie uprawnia pełnomocnika do działania w imieniu jego mocodawcy przed organem II instancji, organ powinien wezwać do uzupełnienia braków formalnych nie pełnomocnika lecz stronę. Wad pełnomocnictwa, czy niedostatecznego określenia zakresu umocowania nie można utożsamiać z wadami wniosku, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. W przypadku, gdy wady pełnomocnictwa czynią niemożliwym działanie pełnomocnika, to organ winien zwrócić się do samej strony o potwierdzenie czynności dokonanych przez pełnomocnika w wyznaczonym terminie, a dopiero po upływie terminu, w którym strona nie potwierdziła czynności pełnomocnika dokonanych w jej imieniu daje to organowi możliwość pozostawienia wniosku bez rozpoznania na etapie postępowania przed organem I instancji (art. 64 § 2 k.p.a.), a na etapie postępowania przed organem II instancji wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania/zażalenia stosownie do art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na wezwanie [...]WINB wskazał, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia, albowiem jest to czynność materialno - techniczna, o której należy poinformować stronę. Skarżąca, wnosząc ww. skargę, stwierdziła, że organ dopuścił się naruszenia prawa pozostawiając odwołanie bez rozpoznania i w tym zakresie pozostaje w bezczynności. W konsekwencji, wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania w wyznaczonym przez Sąd terminie; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) uchylenie czynności materialno-technicznej [...]WINB z dnia 18 lipca 2017 r. w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o usunięcie naruszenia prawa oraz poprzedzającej ją czynności materialno-technicznej, tj. zawiadomienia [...]WINB z dnia 26 czerwca 2017 r. o pozostawieniu odwołania Spółki bez rozpoznania; 3) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ opisał czynności podjęte przez niego w sprawie, podtrzymał ocenę prawną zaprezentowaną w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wniósł o odrzucenie skargi. Uzasadniając wniosek w zakresie odrzucenia skargi stwierdził, że w postępowaniu skargowym nie zostały wyczerpane środki administracyjne, albowiem, strona skarżąca nie złożyła zażalenia na bezczynność organu do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stanowiska organu nie podzieliła Spółka - czemu dała wyraz w piśmie procesowym z dnia 14 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013r. sygn. akt I OPS 2/13 stwierdził, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm,) – aktualnie - j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.". W tym też trybie skargę składa strona skarżąca. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. W art. 9 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), tj. w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w art. 53 po § 2 dodano m.in. § 2b. Zgodnie z tym przepisem, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., czyli na dzień wnoszenia skargi z dnia 10 sierpnia 2017 r. już obowiązywała. Ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. wprowadzone zostało do Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę dotychczasowego art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 37 § 1 otrzymał brzmienie: "Stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 tej ustawy, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Strona skarżąca wniosła (bezpośrednio do [...]WINB) pismo zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Treść wezwania była jednoznaczna, tym samym pozwalała organowi na uznanie go jako ponaglenia oraz przekazanie organowi wyższego stopnia. Wobec tego stanowisko [...]WINB co do odrzucenia skargi nie zyskało akceptacji Sądu. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis ten nie ma jednak zastosowania w postępowaniu odwoławczym. Organ po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać, czy odwołanie spełnia określone wymogi, w tym czy zostało wniesione i podpisane przez uprawniony do tego podmiot. Jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, organ zobowiązany jest najpierw wezwać wnoszącego środek odwoławczy do usunięcia braków formalnych odwołania, z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania wezwania. Bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania obliguje organ do zastosowania art. 134 k.p.a. W takim bowiem przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a zatem do wydania przez organ II instancji postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Uregulowanie zawarte w art. 134 k.p.a. zabezpiecza więc stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne, a stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2355/14 - LEX nr 2057370; z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 135/10 - LEX nr 595093). Wobec powyższego, zdaniem składu orzekającego, poinformowanie strony tylko w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania skutkuje tym, iż organ ten dopuścił się naruszenia prawa. W tym stanie sprawy, trafnie stwierdziła strona skarżąca, że działanie organu dotknięte było wadliwością uzasadniającą uznanie, że organ pozostaje bezczynny. Inaczej bowiem należy oceniać sytuację, gdy pismo strony ma spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego, a inaczej sytuację, gdy postępowanie administracyjne zostało już wszczęte i organ I instancji wydał decyzję, od której strona wnosi odwołanie. W niniejszej sprawie odwołanie nie było pierwszym pismem złożonym w niniejszej sprawie, a zatem nie było pismem, które miało dopiero zainicjować wszczęcie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji art. 64 § 2 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania. Z tego względu Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto, analizując całokształt sprawy Sąd doszedł do przekonania, że o ile bezczynność w załatwieniu odwołania wystąpiła, to nie miała ona charakteru rażącego. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, spór ma charakter interpretacyjny dotyczący stosowania art. 64 § 2 k.p.a., a istota sporu mogła budzić wątpliwości prawne organu. Wprawdzie od dnia wniesienia odwołania do dnia orzekania - w przedmiocie bezczynności organu - przez Sąd upłynęło wiele miesięcy, to jednak bezczynność organu wynikała wyłącznie z błędnego zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie skargi na bezczynność organu – przepisu art. 135 p.p.s.a., czego domagała się strona skarżąca. Zgodnie z nim, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści tego przepisu wynika więc, że warunkiem zastosowania trybu w nim określonego jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione". Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.