II OSK 2355/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 101/14 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi J. P. uchylił zaskarżone postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. wstrzymał inwestorom J. i J. P. budowę obejmującą: remont budynku mieszkalno – usługowego, nadbudowę ze zmianą konstrukcji oraz kształtu dachu od strony północno – zachodniej wraz z wykonaniem tarasów nad istniejącymi oficynami oraz niezabudowanej przestrzeni między nimi, wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne i lokalu handlowego z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny oraz zabudowy wnęki między oficynami z przeznaczeniem na zaplecze lokalu gastronomicznego zlokalizowanego w parterze budynku przy ul. O. na działce nr ew. gr. [...] (obręb 4) w J.– kat. obiektu XVII, prowadzoną w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. P., działając w imieniu własnym oraz żony J. Organ odwoławczy wezwał J. P. do przedłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania żony w przedmiotowym postępowaniu, pod rygorem rozpoznania zażalenia pochodzącego jedynie od niego i pozostawienia bez rozpoznania zażalenia J. P., w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie doręczono mu osobiście w dniu 15 listopada 2013 r. W odpowiedzi J. P. nadesłał w dniu 25 listopada 2013 r. (data stempla pocztowego) dokument pełnomocnictwa umocowujący go do "do zarządu i administracji nieruchomością położoną przy ul. O. w J. (...) obejmującą zabudowaną budynkiem mieszkalnym o nr porządkowym [...] działkę oznaczoną w ewidencji gruntów w obr. [...] nr [...]". Nadto wyjaśnił, że pełnomocnictwo to składał wcześniej, przy zgłoszeniu zamiaru remontu budynku. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził, że zażalenie J. P.– pełnomocnika J. P. jest niedopuszczalne. Zdaniem organu odwoławczego, pełnomocnictwo zostało nadesłane z uchybieniem wyznaczonego terminu, co świadczy o bezskuteczności tej czynności. Ponadto jego treść nie spełniała wymagań wezwania i dlatego zażalenie to pozostawiono bez rozpoznania. Takie rozstrzygnięcie jest w ocenie organu odwoławczego jedną z form stwierdzenia niedopuszczalności środka odwoławczego w rozumieniu art. 134 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożył J. P., zarzucając mu naruszenie: art. 64 § 2, art. 107 § 3, art. 126, art. 134 i art. 144 K.p.a. i wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za uzasadnioną z przyczyn w niej wskazanych, w szczególności błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że pełnomocnictwo nie uprawnia J. P. do działania w imieniu J. P. w sprawie wstrzymania budowy. Przywołując opisany na wstępie stan faktyczny sprawy, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie i postanowienia organu I instancji dla J. P. i J. P. nastąpiło w dniu 9 września 2013 r. Zażalenie zostało wniesione za pośrednictwem Poczty w dniu 16 września 2013 r., czyli z zachowaniem terminu. Ustalenie to pozwala na merytoryczną ocenę zaskarżonego postanowienia. Jak zauważył Sąd, zostało ono wniesione w imieniu własnym skarżącego oraz w imieniu J. P., jako jej pełnomocnika. Organ II instancji wezwał skarżącego do jego uzupełnienia przez złożenie stosownego pełnomocnictwa. Zdaniem Sądu, w sprawie nie budzi wątpliwości, że J. P. i J. P. są małżeństwem i wspólnie prowadzą inwestycję w budynku przy ul. O. w J. Na żądanie organu odwoławczego, skarżący nadesłał z trzydniowym opóźnieniem, nieuwierzytelnioną kseropię pełnomocnictwa z dnia 22 czerwca 2011 r. z notarialnie potwierdzonym własnoręcznym podpisem J. P. Organ II instancji błędnie jednak przyjął, że czynność procesowa dokonana po terminie jest bezskuteczna. W ocenie Sądu termin do uzupełnienia braku formalnego zażalenia jest terminem instrukcyjnym, który na wniosek strony może być przedłużony. Pełnomocnictwo wpłynęło do organu w dniu 26 listopada 2013 r., a zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu [...] grudnia 2013 r., czyli organ w tym czasie dysponował już pełnomocnictwem. Sąd również nie zaakceptował stanowiska organu, że pełnomocnictwo nie spełnia warunków formalnych, gdyż zostało przesłane w nieuwierzytelnionej kserokopii. Jest to brak formalny pełnomocnictwa, który organ winien usunąć, wzywając skarżącego do przedłożenia oryginału pełnomocnictwa albo pouczyć go o możliwości i sposobie jego uwierzytelnienia. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że pełnomocnictwo nie spełnia wymagań określonych w wezwaniu do uzupełnienia braków, ale w uzasadnieniu nie podał ani jednego argumentu na poparcie zaprezentowanego stanowiska, czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Postanowienie w tym zakresie nie poddaje się weryfikacji, gdyż nie wskazuje przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności pełnomocnictwu przedłożonemu przez skarżącego. Wskazując na obowiązki organu z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., Sąd stwierdził, że ich pominięcie poddaje w wątpliwość trafność oceny organu II instancji, co do przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Organ nie przeprowadził oceny pełnomocnictwa, a przynamniej taka nie jest zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Analizując następnie art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 1 i 4 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, Sąd podkreślił, że ustawodawca precyzyjnie wymienił przypadki, w których małżonkowie muszą działać łącznie dla ważności dokonanej czynności prawnej. W katalogu z art. 37 § 1 nie mieści się złożenie zażalenia, którego przedmiotem jest wstrzymanie wykonania robót budowlanych przy wspólnie prowadzonej inwestycji. Dowodzi to, że organ II instancji błędnie przyjął, że pełnomocnictwo udzielone przez J. P. J. P. dotyczące zarządzania i administrowania nieruchomością nie obejmuje możliwości złożenia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i występowania przed organami nadzoru budowlanego. Małżonków łączy wspólność ustawowa, wspólnie prowadzą inwestycję, a złożenie zażalenia nie prowadzi do uszczuplenia majątku wspólnego. Nie było, więc podstaw do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, że wad pełnomocnictwa, czy niedostatecznego określenia zakresu umocowania nie można utożsamiać z wadami wniosku, o których mowa w art. 64 § 2 K.p.a. W przypadku, gdy wady pełnomocnictwa czynią niemożliwym działanie pełnomocnika, to organ winien zwrócić się do wnioskodawcy o potwierdzenie czynności dokonanych przez pełnomocnika w wyznaczonym terminie. Dopiero upływ tego terminu daje organowi możliwość pozostawienie wniosku bez rozpoznania na etapie postępowania przed organem I instancji (art. 64 § 2 K.p.a.), a na etapie postępowania przed organem II instancji wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania (zażalenia) stosownie do art. 134 k.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 200 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. i art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 33 § 3 K.p.a. oraz art. 7, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że czynność procesowa strony dokonana po terminie jest czynnością prawną skuteczną, w związku z tym Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia z powodu nieuzupełnienia braku formalnego podania o pełnomocnictwo procesowe w terminie przewidzianym w art. 64 § 2 K.p.a., naruszył ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W uzasadnieniu kasacji organ odwoławczy podkreślił, że termin do uzupełnienia braków formalnych podania nie jest terminem instrukcyjnym, ale ustawowym, a jego upływ powoduje bezskuteczność czynności procesowej. Pełnomocnictwo przedłożone przez skarżącego nie spełniało wymogów określonych art. 33 § 3 K.p.a. Za chybione uznał również organ odwoławczy wywody Sądu dotyczące ewentualnych wad pełnomocnictwa, niedostatecznego określenia jego zakresu, czy też możliwości potwierdzenia czynności tzw. rzekomego pełnomocnika (art. 103 § 1 K.c). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Pomimo zasadności podniesionego w rozpoznawanej kasacji zarzutu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Stwierdzić trzeba, iż co do zasady zażalenie jest niesformalizowanym środkiem prawnym i nie wymaga zachowania szczególnej formy oraz szczegółowego uzasadnienia. Natomiast, aby mogło wywołać skutek procesowy, musi zostać złożone w przewidzianym trybie i terminie. Powinno z niego wynikać, że strona je wnosząca jest niezadowolona z wydanej decyzji (art. 128 § 1 K.p.a.) oraz spełniać minimalne wymogi ustanowione dla pism procesowych składanych w postępowaniu administracyjnym. Należy w nim, zatem wskazać osobę, od której ono pochodzi. Nieodzownym jego elementem jest również podpis, który wskazuje osobę wnoszącego oraz pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od legitymowanego i właściwie reprezentowanego podmiotu. Organ po otrzymaniu zażalenia zobowiązany jest podjąć działania umożliwiające dokładne określenie osoby, która składa taki środek. Powinien też zbadać, czy zażalenie spełnia określone wymogi, w tym czy zostało ono wniesione i podpisane przez uprawniony do tego podmiot. Ustalenia takie nie zależą od swobodnego uznania organu, ale wynikają z bezwzględnie obowiązujących norm prawnych. Jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, co wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do jego merytorycznego rozpoznania. Organ zobowiązany jest najpierw wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych odwołania (zażalenia), ewentualnie także do nadesłania innych niezbędnych wyjaśnień na piśmie (art. 50 § 1 K.p.a.), z zastrzeżeniem konsekwencji prawnych w razie nie zastosowania się do wezwania, a po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu zastosować się do dyspozycji art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. W takim, bowiem przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W postępowaniu zażaleniowym nie ma zastosowania instytucja pozostawienia zażalenia bez rozpoznania, przewidziana w art. 64 K.p.a. Ten ostatni jest przepisem regulującym postępowanie przed organem I instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym, czy odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II K.p.a.). Skoro kwestia formalnego zakończenia postępowania została uregulowana w art. 134 K.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków zażalenia czy odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością takiego środka), to zgodnie z regułą wykładni lex specjalis derogat legi generali należy przyjąć, że w postępowaniu zażaleniowym i odwoławczym art. 64 K.p.a. nie ma zastosowania. Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia zabezpieczenia stronie możliwości ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym za pomocą orzeczenia opartego na art. 134 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 135/10, z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1814/10 oraz z dnia 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1847/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl a także A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2016, str. 689). Wskazując na powyższe, podkreślić jednak trzeba, iż możliwość zastosowania przez organ stosownego rygoru jest uzależniona przede wszystkim od prawidłowego poinformowania podmiotu wzywanego do uzupełnienia braków formalnych – w rozpoznawanym przypadku zażalenia – o skutkach niezastosowania się do tego wezwania. Zgodnie, bowiem z treścią art. 9 K.p.a.: "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Przepis ten ma na celu zabezpieczenie interesów stron tego postępowania, aby wskutek nieznajomości prawa nie poniosły one szkody. Za takie działanie należy z pewnością uznać pouczenie strony wnoszącej środek odwoławczy o skutkach nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie tego podania. Zagrożenie ograniczenia prawa strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy, a więc ograniczenia jej prawa do procesu wymaga od organu poinformowania strony odwołującej się o skutkach jej bierności, w wykonaniu kierowanych do niej wezwań. Są to, zatem takie "okoliczności prawne", które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, a więc przesłanki, o których mowa w art. 9 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji pomimo, iż prawidłowo wywodzi, że na etapie postępowania odwoławczego zastosowanie winien znaleźć art. 134 K.p.a., a nie art. 64 § 2 K.p.a., pominął jednak ocenę prawidłowości tego wezwania. Tymczasem winna ona poprzedzać merytoryczną ocenę zarówno samego pełnomocnictwa jak i charakteru prawnego terminu zakreślonego do uzupełnienia braków. Uznając ocenę tych kwestii za przedwczesną, podkreślić przede wszystkim należało, iż wezwanie (z dnia 14 listopada 2013 r.) nie zostało sformułowane w sposób właściwy, bowiem zawierało nieprawidłowe pouczenie, że w razie nieuzupełnienia braku formalnego pismo w odniesieniu do J. P. zostanie pozostawione bez rozpoznania. Organ nie mógł, zatem zastosować konsekwencji niewykonania wezwania nieprzewidzianych w pouczeniu, ale powinien wystosować ponowne wezwanie z prawidłowym pouczeniem i dopiero po bezskutecznym upływie terminu do wykonania tego ponownego wezwania, zastosować art. 134 K.p.a. Nie można przy tym zaakceptować poglądu organu odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniu skarżonego aktu, że "pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia", z przyczyn powyżej szczegółowo wskazanych. Z tych też względów rację ma organ skarżący kasacyjnie, wskazując na wadliwość kontroli Sądu pierwszej instancji w zakresie art. 134 i art. 64 § 2 K.p.a. i z tych też przyczyn, częściowemu uwzględnieniu podlegał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 i art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 33 § 3 K.p.a. oraz art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Niezależnie jednak od ujawnionej wadliwości, stwierdzić trzeba, iż rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, podważające legalność zaskarżonego aktu było prawidłowe, chociaż z innych względów niż wskazane w skarżonym wyroku. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, bowiem nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku jego sentencja nie uległaby zmianie. W konsekwencji, więc skarżony wyrok Sądu pierwszej instancji uznać należy za prawidłowy, a sprawa musi zostać ponownie przeanalizowana przez organ odwoławczy. Koniecznym jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 P.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż uczynił to Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OPS 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też względów, ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku.