I GSK 2957/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1503/17 w sprawie ze skargi Powiatu K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 23 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu K. na rzecz Ministra Finansów 11 881 (jedenaście tysięcy osiemset osiemdziesiąt jeden) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1503/17, w sprawie ze skargi Powiatu K. (dalej: skarżący lub powiat) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Ministra Finansów) z 23 czerwca 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Rozwoju i Finansów (dalej: Minister) decyzją z 30 listopada 2016 r. – wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 513 ze zm. dalej: u.d.j.s.t.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) – zobowiązał powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 756.073 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister decyzją z 23 czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję własną. Powiat nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Ministra wniósł skargę do WSA, który zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Ministra z 23 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu WSA stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a jego istotą jest przede wszystkim ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego (dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r.) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy powiat prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Krzepicach wykazanych w systemie informacji oświatowej wg stanu na 30 września 2011 r. jako wychowankowie ośrodka, mimo że nie korzystały z zakwaterowania w tym ośrodku. Zdaniem WSA, w okolicznościach sprawy istotne jest, że w stanie prawnym obowiązującym w 2012 r. brak było regulacji, która wskazywałaby wprost, jakie okoliczności decydują o tym, od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków). WSA zauważył, że Minister Edukacji Narodowej różnie interpretował pojęcie wychowanka, podkreślając, że w piśmie z 4 listopada 2016 r. Minister Edukacji Narodowej przedstawił dwa warianty skutków wykazanych przez UKS w Katowicach nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów dla określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2012 r., co potwierdza wątpliwości tego organu dotyczące stosowania powołanych przepisów. Podejmując zaś rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie Minister za prawidłowy uznał wariant I - w kwocie zmniejszenia subwencji uwzględniono liczbę wychowanków MOW w Krzepicach, którzy na 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań. Powiat zawyżył liczbę uczniów przeliczeniowych o 152,9762 a kwota subwencji była wyższa od należnej o 756.073 zł. WSA podzielił stanowisko powiatu, zgodnie z którym dla rozstrzygnięcia sporu zasadnicze znaczenie ma definicja wychowanka MOW dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r., bowiem bez ustalenia zakresu znaczeniowego terminu "wychowanek" nie można prawidłowo ustalić liczby wychowanków objętych subwencją. WSA wskazał w tym zakresie na wyrok NSA z 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17 odnoszący się do definicji wychowanka. Dalej WSA wskazał na definicję wychowanka przyjętą przez Ministra oraz odmienne stanowisko powiatu, zgodnie z którym skierowanie do konkretnej placówki, znajdujące umocowanie w postanowieniu sądu rejonowego, powinno stanowić podstawę uznanie nieletniego za jej wychowanka. Konieczność zarezerwowania i utrzymywania w pełnej gotowości miejsca oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca. WSA, przywołując regulacje dotyczące młodzieżowych ośrodków wychowawczych, zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii, skonkludował, że Dyrektor ośrodka, wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku. Nie może zatem odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z brzmienia powołanych przepisów wynika, że skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, a wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku lecz ze skierowaniem do tego ośrodka. W ocenie WSA, brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Nie ulega bowiem wątpliwości, że od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Nie ulega też wątpliwości, że zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami. O statusie wychowanka nie decyduje treść § 5 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r., które dotyczą sposobu prowadzenia oraz rodzajów dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, ale nie stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka. WSA podkreślił, że dokonując wykładni mających zastosowanie w sprawie, a obowiązujących w 2011 r. i w 2012 r. przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku, należy uwzględnić, że uległy one zmianie, co dowodzi prawidłowości powyższych wywodów. W kontekście powyższego WSA wskazał na zmiany w regulacjach prawnych, które z uwagi na ich późniejsze wejście w życie nie mają zastosowania w sprawie. WSA za trafną uznał powiatu, co do tego, że o uznaniu nieletniego za młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Wskazał, że takie stanowisko prezentowane było również w wyrokach WSA w Warszawie z 16 listopada 2016 r. V SA/Wa 182/16 i NSA z 21 listopada 2017 r. II GSK 2125/17. Zdaniem WSA, przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na 30 września 2011 r. w systemie informacji oświatowej, należy odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w systemie informacji oświatowej osób na 30 września 2011 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie. Wobec powyższego WSA uznał, że znalazł uzasadnienie zarzut skargi naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lia a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister skarżąc go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1.1 art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693 ze zm.; dalej: rozporządzenie MEN z 20 grudnia 2011 r.) oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez powiat kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie – definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego; 1.2 art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia MEN z 20 grudnia 2011 r. oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 zał. do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieży ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględnić także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. 30 września 2011 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni; 1.3 art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia MEN z 20 grudnia 2011 r. oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 zał. do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku rozważenia przypadku, czy w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieży ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, możliwe było uwzględnianie także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale nie przybyli/nie zostali do nich doprowadzeni w ogóle, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie; 1.4 art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z ust. 2 pkt 5 zał. do rozporządzenia MEN z 20 grudnia 2011 r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.; dalej: rozporządzenie MEN z 26 lipca 2004 r.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że taki nieletni nabywa status wychowanka tego młodzieżowego ośrodka wychowawczego i w związku z tym powinien być uwzględniany przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego prowadzącej/dotującej ośrodek części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków korzystających z zakwaterowania, a nie – nieletnich skierowanych czy zarezerwowane dla nich miejsce; 1.5 art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z ust. 2 pkt 5 zał. do rozporządzenia MEN z 20 grudnia 2011 r. oraz przepisów rozporządzenia MEN z 26 lipca 2004 r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków takich ośrodków korzystających z zakwaterowania, a nie – zajęte miejsca w ośrodku; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez uchylenie decyzji Ministra z 23 czerwca 2017 r., wynikające z nieuzasadnionego uznania za nieprawidłowe ww. organu orzekającego w zakresie braku podstaw prawnych do wykazywania w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględniania przy naliczeniu należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, ale – wg stanu na 30 września 2011 r. – jeszcze nie zakwaterowanych; 2.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie za uzasadniony – podniesionego w skardze przez powiat – zarzutu naruszenia w przeprowadzonym przez organ postępowaniu, zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., motywowane wprawdzie naruszeniem przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym uznaniu, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny; 2.3. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. polegające na braku uzasadnienia wyroku w zakresie podstaw prawnych badanego zagadnienia z rozstrzygnięcia organu administracji, obejmującego zasady uwzględniania danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych w kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, a skupienie się na definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, błędnie uznanej za istotę sprawy zwrotu przez powiat nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r., w zakresie uwzględnienia do wyliczenia tej subwencji danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych. Powiat w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. W rozpoznanej sprawie zarzuty kasacyjne oparte zostały na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, co w sprawie niniejszej oznacza odniesienie się w tym miejscu do zarzutów, które wskazują, że WSA naruszył m.in. przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one zasadne, bowiem do naruszenia tego przepisu nie doszło w zakresie w jakim mogłoby to stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym WSA uchybił, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. WSA przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich się do nich przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawę do uznania ich za zasadne. WSA wskazał na przepisy będące podstawą prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, zastosowanie normy wywiedzionej przez organ z obowiązujących w sprawie przepisów prawa, w drodze wykładni literalnej, zostało uznane za błędne, wskazując przy tym na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę poglądu innego niż zaprezentowany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Z punktu widzenia przedstawionych argumentów, w tym również zważywszy na przedmiot orzekania WSA, w rozpatrywanej sprawie nie ma więc podstaw, aby skutecznie zarzucać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się daleko posuniętymi brakami, ponieważ WSA wyjaśnił dostatecznie podstawy swego rozstrzygnięcia, co do uznania niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, niezależnie od tego, że istotnie rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że zawarte w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (wobec stwierdzonego przez WSA naruszenia prawa materialnego, a nie procedury administracyjnej) wskazania co do dalszego postępowania są nieprawidłowe. Wobec powyższego oceniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe ich zastosowanie, przyjąć należy za wiążące ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 37 ust 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia MEN z 20 grudnia 2011 r. oraz ust 2 pkt 5 i ust. 8 i 9 zał. do tego rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co skutkowało możliwością wpisania w system informacji oświatowej osób na 30 września 2011 r. skierowanych do takich ośrodków a doprowadzonych po tej dacie. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieży ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, nie należało – co zrobił powiat – uwzględnić także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. 30 września 2011 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni. Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że materialno-prawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Zgodnie z którym w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy - w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. Trafnym jest przy tym spostrzeżenie, że weryfikacji podlega kwota subwencji ustalonej (i wypłaconej jednostce samorządu terytorialnego), a nie - należnej, która z kolei jest wyliczana na podstawie stosownych danych pochodzących z systemu informacji oświatowej, zweryfikowanych w oparciu o ustalenia postępowania kontrolnego i administracyjnego. Różnica między kwotą subwencji otrzymanej, a kwotą subwencji należnej przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega zwrotowi do budżetu państwa. Istotą zatem przedmiotowej sprawy jest zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.j.s.t. dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Zatem subwencja ogólna, w tym jej część oświatowa jest częścią dochodów jednostki samorządu terytorialnego, obok dochodów własnych i dotacji z budżetu państwa. Subwencja ogólna dla powiatów - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.j.s.t., składa się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej. Będący przedmiotem postępowania administracyjnego zwrot przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, należy zatem rozpatrywać w oparciu o przepisy regulujące zasady i sposób ustalania i podziału tej części subwencji. W myśl art. 27 u.d.j.s.t., wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Natomiast z art. 28 ust. 1 u.d.j.s.t., wynika że kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji: ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty, o której mowa w tym przepisie – w myśl ust. 2 art. 28 tej ustawy – odlicza się rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej. Po odliczeniu rezerwy – zgodnie z ust. 5 w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą – minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego - w sposób określony na podstawie ust. 6. Stosownie do art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego – w myśl § 3 rozporządzenia MEN z 20 grudnia 2011 r. – według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie o systemie oświaty. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów, słuchaczy i wychowanków, wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej - według stanu na 30 września 2011 r. i 10 października 2011 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe. Zgodnie z ust. 9 formuły algorytmicznej – zawartej w załączniku do rozporządzenia MEN z 20 grudnia 2011 r. – określona w ust. 2 statystyczna liczba uczniów, łącznie z uzupełniającą liczbą uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na 30 września 2011 r. i 10 października 2011 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej. Z powyższych regulacji zatem wynika, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie ww. danych, a nie na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe. Podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez szkoły i placówki oświatowe stanowiły, w okresie objętym sprawą, przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463, ze zm.) oraz – wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 tej ustawy – rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmiot prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746, ze zm.). Ponadto, sposób i zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej opisano w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.11 (30 września 2011 r.)". Stosownie natomiast do ust. 2 formuły algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, dla każdej jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym lub dotującym szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne oraz placówki funkcjonujące w systemie oświaty ustala się przeliczeniową liczbę uczniów ogółem w bazowym roku szkolnym, według określonego wzoru. We wzorze tym uwzględnia się m.in. uzupełniającą liczbę uczniów w bazowym roku szkolnym w zakresie zadań szkolnych oraz przeliczeniową liczbę wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w bazowym roku szkolnym, w zakresie zadań pozaszkolnych. Dla wyliczenia tych wielkości, algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 przewidywał m.in. odrębne wagi, w tym wagę P34 =11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Skoro formuła algorytmiczna przewiduje m.in. zróżnicowane wagi dla wybranych kategorii uczniów i wychowanków oraz określonych typów i rodzajów szkół, to jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie organ, przedmiotem badania i analizy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym była prawidłowość przeliczenia – przy naliczaniu uzyskanej przez powiat w 2012 r. części oświatowej subwencji ogólnej – uczniów i wychowanków określonymi wagami, a więc także prawidłowość wykazania w systemie informacji oświatowej danych – według stanu na dzień na 30 września 2011 r. – stanowiących podstawę tych wyliczeń, w tym m.in. danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno zatem następować, zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota zagadnienia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy przy naliczaniu oświatowej subwencji ogólnej należy uwzględniać jedynie wychowanków faktycznie korzystających z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku wychowawczym według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy czy także nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego już w okresie rezerwacji dla niego miejsca w tym ośrodku. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego za trafne uznać należy zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów § 3 rozporządzenia MEN z 20 grudnia 2011 r. oraz ust 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia polegające na niezastosowaniu wagi P34 do wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Krzepicach, którzy 30 września 2010 r. nie zostali zakwaterowani w tym ośrodku. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Zawarty w ust. 2 pkt 5 formuły algorytmicznej - opis wagi P34 jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości. Waga ta jest dedykowana wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Nie chodzi tu zatem o definicję wychowanka i ustalenie liczby osób uznanych na tej podstawie za wychowanków – jak to wynika z wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska WSA – ale o prawidłowe ustalenie. według stanu na 30 września 2011 r., liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w przedmiotowym ośrodku, bo tylko takich wychowanków można uwzględnić przy naliczaniu należnej powiatowi za rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej. Tym samym za nieuprawnione należy uznać stanowisko WSA dotyczące naliczania subwencji i wyjaśnienie dla potrzeb tej sprawy pojęcia wychowanka na bazie przepisów regulujących przyznawanie dotacji. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku obejmuje wyłącznie nieletnich, którzy faktycznie korzystali z zakwaterowania w danym ośrodku, co oznacza faktyczne ich zamieszkiwanie w tym ośrodku na 30 września danego roku bazowego (por: wyroki NSA: z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1309/15, z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 897/16, z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 5058/16, z 30 maja 2018r. sygn. akt I GSK 879/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko w nich wyrażone podziela. Przy czym zaznaczyć należy, że wprawdzie w orzeczeniu z 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17 NSA wyraził odmienny pogląd. Jednak wynikało to z przeniesienia na grunt rozpoznawanej sprawy stanowiska wyrażonego w wyroku z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 692/15, w którym NSA przyjął, że pojęciem "wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego" należy objąć także nieletniego, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę w okresie od daty otrzymania skierowani nieletniego do ośrodka, do daty przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka. Powołane stanowisko dotyczyło określenia o przypadającej do zwrotu kwoty dotacji przyznanej z budżetu powiatu, którą to dotację ustalało się w oparciu o niezdefiniowane pojęcie wychowanka użyte w art. 90 ust 3a ustawy o systemie oświaty, a nie możliwości zastosowania opisu wagi P34 z załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z uwagi na przedstawiony już wyżej opis wagi P34, w sprawie niniejszej kwestią zasadniczą przy wprowadzaniu danych do systemu informacji oświatowej w 2011 r. nie było to kiedy nieletni skierowany do ośrodka stawał się wychowankiem, lecz to że wychowanek korzystał z zakwaterowania w tym ośrodku. Innymi słowy niezależnie od tego czy nieletni stawał się wychowankiem z chwilą otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka czy też dopiero z chwilą przyjęcia do tego ośrodka, to uwzględnienie takiego wychowanka w systemie informacji oświatowej z wagą P34 było możliwe tylko wówczas, gdy został już przyjęty do ośrodka i korzystał w nim z zakwaterowania. Wypada zauważyć, że w zakresie powołanych przez WSA przepisów rozporządzenia MENiS z 26 lipca 2004 r., w § 6 ust. 1 postanawia się, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Podkreślić należy, że w przepisie tym stwierdza się wprost, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku, a zatem nieletniemu przebywającemu w ośrodku, zakwaterowanemu w nim, zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Z powyższego wynika, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia MENS z dnia 26 lipca 2004 r., a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zaaprobowania stanowiska zajętego w tym zakresie przez skarżący kasacyjnie organ, które skutecznie podważa prawidłowość wydanego przez WSA wyroku. Skoro zatem, jak w sprawie niniejszej 10 nieletnich wykazanych jako wychowankowie Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Krzepicach, według stanu na 30 września 2011 r., nie było zakwaterowanych w tym ośrodku, to przy naliczaniu należnej powiatowi na rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej, nie mogli oni być przeliczeni wagą P34. Oznacza to, że otrzymana przez powiat na rok 2012 część oświatowa subwencji ogólnej nie została naliczona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2011 r., przez niektóre szkoły i placówki oświatowe, prowadzone/dotowane przez powiat, błędnych danych, przy naliczaniu wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., doszło do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji powiat otrzymał tę część subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, co zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. uzasadniało wydanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty subwencji. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro powiat uzyskał część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 ust 1 pkt 2 u.d.j.s.t. okazał się usprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę powiatu oddalił. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Koszty postępowania należne organowi (11.881 zł) obejmują wpis od skargi kasacyjnej (3.781 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (8.100 zł).