I SA/Wa 770/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] maja 2016 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2009 r. nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2009 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako dz. nr [...] o pow. [...] m2 i dz. nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], na rzecz A. W. w udziale [...], M. W. w udziale [...], M. i M. małż. W. w udziale [...], E. W. w udziale [...], K. O. w udziale [...] i P. W. w udziale [...]. Organ ustalił jednocześnie czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia ww. prawa w wysokości [...] zł. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpili w dniu [...] grudnia 2015 r. A. G. i W. W. (dalej jako "wnioskodawcy"), będący najemcami lokali znajdujących się w budynku posadowionym na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Wskazali, że w przypadku nieuznania ich za stronę postępowania, organ powinien wszcząć przedmiotowe postępowanie z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2016 r., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2009 r. Organ wskazał, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji dotyczącej oddania, w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości, oprócz jej dawnych właścicieli i ich następców prawnych mogą mieć jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na gruncie budynku, nabytych uprzednio od gminy lub Skarbu Państwa. Postępowanie takie nie dotyczy natomiast najemców prawnych takich lokali, którzy nie dysponują tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Skoro zatem wnioskodawcy są najemcami lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul.[...], to posiadają w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, nie zaś interes prawny, a w konsekwencji nie posiadają legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2009 r. Skoro żądanie wszczęcia postępowania złożone zostało przez osoby nie będące stroną, to brak było podstaw do merytorycznego jego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na skutek wniosku W. W. o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z [...] marca 2017 r. utrzymało postanowienie z [...] maja 2016 r. w mocy. Organ podzielił stanowisko, że wnioskodawcom nie przysługuje uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu zabudowanego gruntu w użytkowanie wieczyste. Najemcy lokali, w ramach stosunku najmu, uprawnieni są jedynie do korzystania z lokali mieszkalnych, gdyż nie dysponują tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. W tej sytuacji koniecznym było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obowiązku wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu, Kolegium wskazało, że nie może rozpatrywać zasadności zarzutów podawanych przez wnioskodawców, w sytuacji zainicjowania postępowania przez podmioty nieuprawnione. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. W. wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 19, art. 7 ust. 1 i art. 11 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. 2016 r. poz. 1610 ze zm.) w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że z przepisów tych, które wyznaczają treść stosunku najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, nie wynika interes prawny w kwestionowaniu decyzji administracyjnej, której wykonanie zmienia status prawny lokalu i treść stosunku najmu; - przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie stanowiska skarżącego w kwestii istnienia interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i ograniczenie się do zacytowania orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W postępowaniu tym zadaniem organu jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a., ma bowiem charakter rozstrzygnięcia formalnego, nie zaś merytorycznego. W rozpatrywanej sprawie ustawową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, na którą powołał się organ, był brak legitymacji wnioskodawców. Inaczej rzecz ujmując organ nadzoru uznał, że wniosek o wszczęcie postępowania wniesiony został przez podmioty niebędące stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z powyższym twierdzeniem nie zgadza się skarżący Podstawowym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia jest zatem ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2009 r. ustanawiającej na rzecz następców prawnych byłego właściciela prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul.[...], pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający odwołanie opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Ponadto interes prawny musi być aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz jego żądanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98; LEX nr 47898). W niniejszej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny z przepisów art. 19, art. 7 ust. 1 i art. 11 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, które wyznaczają treść stosunku najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego. Zdaniem skarżącego, wykonanie kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji zmienia status prawny lokalu i treść stosunku najmu, bowiem wiąże się z zaprzestaniem stosowania ww. ustawy. Trudno zatem uznać, że decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nie ma wpływu na sytuację podmiotu (najemcy), jeśli w wyniku jej wydania sytuację tę przestają określać przywołane przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wskazywane przez skarżącego okoliczności, wbrew jego przekonaniu, nie dają mu przymiotu strony w sprawie dotyczącej zbadania prawidłowości decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2009 r., która to decyzja wydana została na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Sąd podziela przyjmowany w orzecznictwie pogląd, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji dotyczącej oddania w trybie ww. dekretu w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości, oprócz jej dawnych właścicieli i ich następców prawnych mogą mieć jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na tym gruncie budynku, nabytych uprzednio od Skarbu Państwa bądź gminy (np. wyroki NSA z 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95, z 8 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 427/05; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie takie nie dotyczy natomiast interesu prawnego najemców lokali w budynku znajdującym się na takiej nieruchomości, którzy uprawnieni są do korzystania z lokali mieszkalnych lub zarządu częściami wspólnymi, ani też osób, które posiadają jedynie roszczenia o ewentualne odpłatne ustanowienie w drodze cywilnej służebności drogi koniecznej, jako że osoby te nie dysponują tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Nie można skutecznie wywieść interesu prawnego z faktu istnienia obligacyjnego stosunku cywilnoprawnego. Sam bowiem fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie skutkuje ani automatycznym wygaśnięciem umowy najmu, nie uniemożliwia wykonywania przez najemcę jego uprawnień ani nie uniemożliwia ewentualnego dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Przymiot strony w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przysługuje byłym właścicielom nieruchomości warszawskiej objętych działaniem dekretu i ich następcom prawnym, a także wszystkim podmiotom, które obecnie legitymują się tytułem prawnorzeczowym do danej nieruchomości. Z akt sprawy wynika natomiast, że A. G. i W. W. nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2009 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika natomiast, że w dacie przekazywania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, stanowiła ona własność W., co potwierdzone zostało decyzjami komunalizacyjnymi Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r., [...] lutego 1992 r., [...] maja 1992 r. i [...] września 1994 r. Wnioskodawcy nie posiadali i nie posiadają obecnie żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji powoływanie się skarżącego na art. 19, art. 7 ust. 1 i art. 11 ust. 1, 4 i 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie może przynieść oczekiwanego skutku. Przywołane przepisy stanowią wprawdzie o interesie prawnym najemców lokali mieszkalnych, ale jedynie w sprawach ze stosunku najmu, nie mogą natomiast stanowić o interesie prawnym najemcy w sprawach ustanowienia użytkowania wieczystego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1235/05; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a zatem nie są legitymowani do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2009 r. Powyższe musiało natomiast skutkować wydaniem, na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Na marginesie wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Niewątpliwie zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z treścią złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności. Wniesienie do organu wniosku o wszczęcie postępowania uruchamia jedynie etap wstępnej kontroli dopuszczalności zgłoszenia takiego żądania, w ramach którego organ dokonuje m.in. oceny, czy żądanie zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację procesową strony. W przypadku negatywnego wyniku tej oceny niedopuszczalne jest przejście przez organ do kolejnego etapu postępowania nieważnościowego, w którym dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji co do istoty. Decyzja taka rażąco naruszałaby art. 61a § 1 K.p.a. Z kolei wszczęcie postępowania nadzorczego z urzędu, o co również wnioskował skarżący, jest uprawnieniem jedynie organu. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ w sposób dostateczny wyjaśnił powody, które legły u podstaw odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania nadzorczego i w sposób wyczerpujący przedstawił je w uzasadnieniu wydanych postanowień. Nie można zatem zarzucić organowi naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.