II SA/Gl 1094/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi L.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59, art. 60, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla A. D., B. D., K. D., w związku z planowaną budową budynku usług motoryzacyjnych z częścią biurowo - socjalną (w części parterowej nieuciążliwe naprawy motoryzacyjne: wymiana kół, przekładka opon, wyważanie kół, naprawa i wymiana drobnych elementów elektrycznych jak żarówki, świece itp., druga kondygnacja o funkcji usługowej, handlowej, mieszkalnej), na dz. nr 2, 1 obręb [...] przy ul. [...] w S. Określono również szczegółowe wymagania dla inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła przez pełnomocnika L. D., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła: 1) naruszenie art. 61 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy; 2) naruszenie art. 54 ust. 2 pkt c, d u.p.z.p., poprzez nieokreślenie sposobu przyłączenia inwestycji do sieci infrastruktury oraz ochrony interesów osób trzecich; 3) naruszenia art. 7, 77 i art. 107 k.p.a., poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, pominięcie wyjaśnienia kwestii obsługi komunikacyjnej inwestycji; 4) naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) poprzez dokonanie ustaleń niezgodnie z zaleceniami WSA w Gliwicach i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niewykonanie zaleceń Kolegium Odwoławczego. Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że dla przedmiotowego terenu brak jest planu miejscowego, zatem realizacja projektowanego obiektu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazuje, że działki, na których projektowana jest inwestycja położone są bezpośrednio przy drogach publicznych (ul. [...] i ul. [...]), a zatem mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Bez znaczenia pozostaje na tym etapie postępowania wysokość krawężników i istniejące chodniki. Żaden przepis regulujący wydawanie decyzji o warunkach zabudowy nie reguluje kwestii sposobu przyłączenia projektowanej inwestycji do sieci infrastruktury. Zarzut dotyczący braku informacji o wymaganiach dotyczących ochrony interesów osób trzecich jest także nieuprawniony. Zaskarżona decyzja zawiera - pkt 2e - warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego położenia miejsc parkingowych SKO wyjaśnia, że dopiero na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wymagany jest projekt zagospodarowania terenu inwestycji (w tym ewentualne położenie projektowanych miejsc parkingowych). Zatem ten zarzut jest przedwczesny na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Informacja o braku udziału Państwa O. w postępowaniu nie może być rozpoznawana przez Kolegium, gdyż autor odwołania nie przedstawił pełnomocnictwa do działania w imieniu wyżej wymienionych. Obszar analizowany ustalany jest niezależnie od istniejących podziałów na obręby geodezyjne. Szczegółowe określenie prowadzonej działalności na działkach w obszarze analizowanym zawierają wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniesiony w odwołaniu argument dotyczący wymiarów działki inwestora jest również chybiony. Szczegółowe położenie projektowanego obiektu względem granic nieruchomości zostanie przesądzone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła przez pełnomocnika L. D., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 i 80, 107 k.p.a. i art. 61 i 54 u.p.z.p., a także art. 153 p.p.s.a. i wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że Kolegium nie ustosunkowało się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, a w szczególności do błędnej analizy terenów przyległych, a także nie odniosło się do zarzutów dot. wymiarów działek, co wcześniej zarzucało samo SKO, uchylając uprzednią decyzję Prezydenta. W tym zakresie nie uwzględniono również zaleceń WSA w Gliwicach. Nie do przyjęcia jest stanowisko Kolegium odnośnie ochrony interesów osób trzecich a w szczególności Państwa O. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wstępna faza procesu inwestycyjnego - ustalenia warunków zabudowy, trudno jest przesądzić jakie będzie ostateczne oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Dlatego w takiej sytuacji właściciele działek sąsiednich powinni zostać uznani za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zwłaszcza w sytuacji gdy planowana przez inwestora zabudowa ma być posadowiona w pobliżu granicy z nieruchomościami sąsiednimi. Na tym etapie postępowania właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiednich powinni mieć prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu jako strony, bo tylko w taki sposób będą mogli wykazać ewentualne naruszenie ich prawa. Bez dostępu do akt i uzyskania choćby podstawowej informacji w zakresie parametrów planowanej inwestycji, takiej możliwości byliby pozbawieni. Tym samym Prezydent winien był uwzględnić interesy tych właścicieli nieruchomości i powiadomić ich o prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nie można się zgodzić również z poglądem Kolegium odnośnie miejsc parkingowych, iż jest to zarzut przedwczesny. Kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Koniecznym jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, usługowa oraz produkcyjna. Nie musi to być działalność produkcyjna identyczna z tą, która ma być prowadzona. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić." (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14). Należy także wziąć pod uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który jest doprecyzowywany przez art. 144 k.c.). Przepisy kodeksu cywilnego nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Wymagane przez przepisy parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą, choć powinny być w pewien sposób doprecyzowane. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, orzecznictwo dopuszcza określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, bądź użycie określenia "około" (np. wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. II OSK 91/15; wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Łd 917/13). W kwestii ilości wymaganych miejsc parkingowych należy zauważyć, co następuje: wg art. 54 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa m. in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Jednocześnie, wg §18 ust. 2 stosowanego na etapie pozwolenia na budowę rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) "Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne." Niewątpliwie kwestia obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym co do miejsc parkingowych, powinna być przedmiotem decyzji w warunkach zabudowy, jednak "(...) brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, winien precyzyjnie określić liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określenia ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji. (...) nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisem takim nie jest z pewnością § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który będzie mieć zastosowanie dopiero na etapie pozwolenia na budowę (...). Takim przepisem szczególnym nie jest także § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589)" (wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. II OSK 346/14; wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2017 r., sygn. II SA/Łd 220/17). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta w decyzji w punkcie 2d pt. "Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" wskazał, że konieczne jest "zapewnienie miejsc parkingowych na terenie własnej działki lub na terenie będącym w dyspozycji inwestora zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...)". Wskazał jednak dalej, że "należy zapewnić minimum 4 miejsca postojowe na terenie działek nr 2, 1". Wymagania w tym zakresie zostały zatem spełnione. Spełniono również wymagania co do należytego uzasadnienia przyjętego obszaru analizowanego. Zastosowano się zatem do treści art. 153 p.p.s.a., wg którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wzięto więc pod uwagę wytyczne zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z 18 lutego 2015 r., sygn. II SA/Gl 1131/14. Obecne uzasadnienie jest prawidłowe i może być zaakceptowane. Skarżąca kwestionuje również rozmiary poszczególnych nieruchomości, co zostało doprecyzowane na rozprawie. Tego rodzaju zarzuty winny być jednak przedmiotem odrębnego postępowania, bowiem organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest władny, by prowadzić za stronę postepowanie rozgraniczeniowe, czy aktualizacyjne, wg przepisów dotyczących geodezji i kartografii. Organ oparł się tu na dostępnej dokumentacji z tego zakresu. Oprócz mapy dołączono do sprawy także dane z rejestru gruntów, z których wynika powierzchnia dz. nr 1, 2, co do których SKO poprzednio miało wątpliwości (zob. decyzję SKO z [...] r.). Wyliczało ono powierzchnię nieruchomości stosując działania matematyczne dla prostokąta, choć działki te nie są regularnymi figurami geometrycznymi, które miałyby wszystkie kąty proste. Sąd nie może tu jednak zakwestionować niezaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Skarżąca nie ma interesu prawnego, by działać w imieniu innych osób, podnosząc argumentację za te osoby. Jedynie argumentacja dotycząca jej interesu prawnego może być podstawą merytorycznych rozważań organu i Sądu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 i 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 61 i 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p., art. 153 p.p.s.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.