I SA/Wa 722/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku A. Z. z [...] lipca 2016 r. "o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], nr hip.[...], reprywatyzowanej w [...] roku na podstawie wyroku Sądu Grodzkiego". Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. Z. (dalej jako skarżący) pismem z [...] lipca 2016 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2017 r.) wystąpił "o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], nr hip.[...], reprywatyzowanej w [...] roku na podstawie wyroku Sądu Grodzkiego". W uzasadnieniu wniosku wskazał, że warunkiem zachowania przez właściciela swojej nieruchomości po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej jako dekret), mocą którego budynki pozostawiono właścicielom natomiast grunty przejęło Państwo, było uzyskanie własności czasowej nieruchomości w trybie art. 7 dekretu. W przypadku budynku zniszczonego działaniami wojennymi można było uzyskać promesę, deklarując jego odbudowę na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. Nr 50, poz. 281 ze zm.). W przypadku nieruchomości przy ul. [...] byłego właściciela wprowadzono w posiadanie gruntu w celu odbudowy znajdującego się na nim budynku. Zdaniem skarżącego, odbudowa nie byłaby możliwa bez uzyskania własności czasowej do nieruchomości. Organy, które uprzednio rozpatrywały sprawę zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie wzięły natomiast pod uwagę przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270 ze zm.), bowiem nie był im znany istotny dokument w postaci obecnie załączanego zaświadczenia wydanego przez Wydział Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego, który określa stopień zniszczenia budynków na skutek działań wojennych posadowionych na ww. gruncie na 75%. Zdaniem skarżącego, załączone do wniosku dokumenty obrazują historię przedmiotowej nieruchomości i świadczą o tym, że proces odbudowy przebiegał zgodnie z obowiązującym prawem, a w konsekwencji nieruchomość powinna zostać zwrócona jej właścicielom. Prezydent [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako K.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania "o zwrot" przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że nieruchomość znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z analizy akt sprawy wynika, że poprzedni właściciele gruntu nie wystąpili w terminie prawem przewidzianym z wnioskiem o ustanowienie na ich rzecz prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu. Wniosku tego, jak również dokumentów pośrednio wskazujących na jego istnienie, nie udało się odnaleźć mimo poszukiwania w inwentarzach, spisach zdawczo-odbiorczych, zespołach aktowych i archiwalnych. W tej sytuacji Prezydent [...] decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] odmówił A. Ż., D. S., A. L., L. B., M. L. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2011 r. nr[...], natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 12 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1915/11 oddalił skargę A. Z. na powyższą decyzję. W tej sytuacji koniecznym stało się wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego ponownym wnioskiem skarżącego o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wskazał, że prowadzone wcześniej postępowanie administracyjne nie przebiegało zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, szczególnie z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., bowiem pominięto istotne dla sprawy dokumenty. Obecny wniosek z [...] lipca 2016 r. oparty jest natomiast na nowych dokumentach, nie przytaczanych wcześniej, a które uzasadniają zwrot nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie z [...] lutego 2017 r. Organ wskazał, że dokonując analizy wniosku skarżącego z [...] lipca 2016 r. w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze, że postępowanie w przedmiocie przyznania własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] lipca 2011 r. Decyzja ta podlegała również kontroli sądowoadministracyjnej. Gdy natomiast żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, zachodzi przeszkoda ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest również podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku "o zwrot nieruchomości (...)" wobec jej położenia na terenie objętym działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W tej sytuacji prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia tego postępowania. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o jego uchylenie i zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania dotyczącego odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu i zwrotu budynku, ewentualnie nakazanie rozpoznania tej sprawy ponownie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jego wniosek był wnioskiem po wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tym bardziej, że załączone do niego dokumenty świadczą o złożeniu przez byłych właścicieli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu. Zdaniem skarżącego, jego wniosek z [...] lipca 2016 r. oraz zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wskazują, że w zakończonym wcześniej postępowaniu materiał dowodowy rozpatrzony został z naruszeniem art. art. 7, 8, 35, 36, 75, 76, 77, 78, 80, 107 K.p.a., co uzasadnia konieczność jego wznowienia. Mając powyższe na uwadze skarżący zauważył, że ewentualna odmowa wznowienia postępowania winna nastąpić zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a. w formie decyzji, nie zaś postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 września 2015 r. sygn. akt III UK 16/15; LEX nr 1814918). Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 K.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14; LEX nr 1989306). W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. organ przywołał okoliczność uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] poprzez wydanie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2011 r. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, Prezydent [...] decyzją z [...] września 2009 r. odmówił A. Ż., D. S., A. L., L. B., M. L. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2011 r., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 12 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1915/11 oddalił skargę A. Z. na powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 12/13 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Z powyższego wynika, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2011 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności. Przepis art. 16 § 1 K.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie w tzw. trybie podstawowym bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Podkreślić należy, że wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniała zarówno tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa, a w konsekwencji, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a. Niniejsza sprawa, zainicjowana wnioskiem skarżącego z 11 lipca 2016 r. "o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], nr hip.[...], reprywatyzowanej w 1947 roku na podstawie wyroku Sądu Grodzkiego", stanowi w istocie, jak wynika z uzasadnienia wniosku, zażalenia i skargi, wniosek o ustanowienie w trybie art. 7 dekretu użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Motywując swe żądanie skarżący powołał się na okoliczność odbudowy budynku znajdującego się na gruncie przez przeddekretowego właściciela, która świadczyć miała o uprzednim złożeniu przez niego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Okoliczności te były jednak powoływane przez skarżącego także we wcześniejszym wniosku z 28 marca 2002 r. oraz w toku postępowania zainicjowanego tym wnioskiem i były już przedmiotem oceny zarówno organów orzekających w przedmiocie tego wniosku, jaki i sądów administracyjnych kontrolujących wydane w tej sprawie decyzje. Organy i Sądy wskazywały, że w sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu, świadczącego o tym, że wniosek dekretowy w rzeczywistości był złożony. Za dowód w tej materii nie uznały kwitu nr 889 z 29 grudnia 1947 r., opiewającego na kwotę 3000 zł (na który również obecnie powołuje się skarżący). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 12/13 "kwota ta, pod względem wysokości, odpowiada opłacie ponoszonej od wniosku dekretowego, ale na kwicie tym nie zostało napisane, że jest to opłata od tego rodzaju wniosku a zaznaczono na nim (cyt.): "opłata (słowo nieczytelne) Insp. Bud." Powyższe wskazuje zatem, że najprawdopodobniej była to opłata ponoszona w związku z procesem związanym z odbudową budynku. Oprócz omówionego pokwitowania z 1947 r., w sprawie brak jakichkolwiek innych dokumentów, które dowodziłyby, że wniosek dekretowy został w terminie złożony. Brak było w szczególności monitów, pism, nawiązujących w swej treści do ewentualnego wniosku dekretowego czy orzeczeń np. odmawiających uwzględnienia wniosku. Wniosek matki wnioskodawcy a córki byłego współwłaściciela nieruchomości – J. Z. z 1965 r. również w żaden sposób nie odnosił się w swej treści do rzekomego, wcześniejszego wniosku jej ojca z 1947 r." Jak wskazał dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1915/11 "dowodem złożenia takiego wniosku nie jest także przywrócenie W. D. posiadania przedmiotowej nieruchomości przez Sąd powszechny, objęcie w posiadanie przez niego tej nieruchomości oraz odbudowanie budynku na podstawie uzyskanych pozwoleń. Przyjęcie, że skoro – W. D. legalnie odbudował budynek, uzyskując wszelkie wymagane ówcześnie obowiązującym prawem pozwolenia stosownych organów świadczyć ma o tym, że złożył on wniosek dekretowy byłoby nieuprawnione i zupełnie dowolne". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, treść wniosku skarżącego z [...] lipca 2016 r., wbrew argumentacji skargi, nie uzasadniała więc zakwalifikowania go przez organ jako wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jak już wskazano powyżej, skarżący w poprzednio prowadzonym postępowaniu wskazywał na te same co obecnie okoliczności, z których wywodził, że byli właściciele złożyli wniosek w trybie art. 7 dekretu. Również obecnie twierdzenie to wywodzi z faktu przywrócenia poprzedniemu właścicielowi posiadania nieruchomości oraz odbudowy budynku znajdującego się na gruncie. Wskazane okoliczności przywoływane były już w poprzednio prowadzonym postępowaniu i były przedmiotem oceny organu. Zachodzi zatem nie tylko tożsamość podmiotowa, lecz również tożsamość przedmiotowa sprawy w zakresie podstawy prawnej i treści żądania strony. W tej sytuacji zasadnie organ stwierdził, że okoliczności, na które powołuje się skarżący w swym żądaniu zostały wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną. Nie stanowią one nowych, istotnych okoliczności, które należałoby wyjaśnić i które mogłyby spowodować wydanie innej w swej istocie decyzji niż ww. decyzja ostateczna z [...] lipca 2011 r. Wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej, w której doszłoby do ponownej oceny, czy skarżący spełnia przesłanki do przyznania na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu w trybie art. 7 dekretu, spowodowałoby, że decyzją taka obarczona byłaby wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.