I OSK 1647/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1114/17 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 1 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1114/17, oddalił skargę B. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z [...] września 2017 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. z [...] lipca 2017 r. o odmowie przyznania B. P. pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W skardze kasacyjnej B. P. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 88 ust. 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2016 r. poz. 1782, ze zm.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przy określaniu prawa do otrzymania pomocy finansowej na budowę domu nie bierze się pod uwagę kryterium dogodności dla wnioskującego dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby oraz przyjęcie kryterium nieprzekraczania czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem na wszystkie służby pełnione przez policjanta w systemie zmianowym jako wyznacznika przy określeniu miejscowości pobliskiej, skutkującą stwierdzeniem, że miejscowość S., w którym skarżący buduje dom, nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby i na tej podstawie nieprzyznanie pomocy finansowej na budowę domu; 2. art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje pomoc finansowa na budowę domu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy miejscowość S. (oddalona o ok. 12 km od O., przy czym odległość pomiędzy przystankiem PKS w S. a przystankiem O. Centrum wynosi około 11 km), w której skarżący buduje dom, jest miejscowością pobliską w stosunku do miejscowości O. (miejsca pełnienia służby). Czas przejazdu autobusem z miejsca zamieszkania (jednocześnie miejsca budowy domu) skarżącego do miejsca pełnienia służby i z powrotem na służbę w godzinach 07:30 - 15.30 wynosi 1 godzinę i 59 minut. Na służbę w godzinach 08.00 - 16.00 wynosi 1 godzinę i 59 minut. W przypadku tych dwóch służb czas dojazdu i powrotu nie przekracza określonych w ustawie dwóch godzin. Okoliczność powyższa jest bezsporna i uzasadnia przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego na podstawie art. 94 ust. 1 i art. 88 ust. 1 i 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ponadto najdogodniejsze połączenie nie musi oznaczać połączenia autobusowego występującego najbliżej godzin pełnienia służby. Dojazd powinien być najdogodniejszy dla funkcjonariusza, a nie dla pracodawcy, tym samym pracodawca nie może decydować za pracownika, o której godzinie, którym autobusem ma on dojechać do pracy. O "dogodności" decydować mogą również inne, subiektywne czynniki, tj. załatwienie spraw w urzędach, zrobienie zakupów, odwiedzenie znajomych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2016 r., I OSK 314/15, Legalis nr 1511528). W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wskazał dogodne dla niego połączenia autobusowe na służby w godzinach 9.00-17.00 i 10.00-18.00, które bezzasadnie nie zostały uwzględnione. Natomiast służby w godzinach 6.00-14.00 i 14.00-22.00 nie powinny być w ogóle brane pod uwagę, w kontekście określenia miejscowości pobliskiej, ponieważ w dniu pełnienia służby brak jest połączeń umożliwiających dojazd przed rozpoczęciem służby. Zwrócono także uwagę, że inni policjanci, znajdujący się w takiej samej sytuacji jak skarżący, pobierają świadczenia z tytułu zwrotów kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Świadczenia z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby były wypłacane skarżącemu regularnie w okresie od przeniesienia do służby w O. od 2014 r. Dopiero w momencie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego, wypłata ww. świadczeń została wstrzymana. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania (kosztów zastępstwa procesowego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna. Okoliczności faktyczne sprawy nie zostały zakwestionowane. Ustalono, że funkcjonariusz pełni służbę w na różnych zmianach, na część z nich może dojechać środkami komunikacji publicznej w czasie poniżej 2 godzin w obie strony, w części służb brak jest w ogóle połączeń, a w części przypadków czas przejazdu w obie strony przekracza dwie godziny. Sąd I instancji bynajmniej nie przyjął przy tym, że koniecznym warunkiem uznania miejscowości zamieszkania za miejscowość pobliską jest to, aby dojazd na wszystkie służby pełnione w systemie zmianowym nie przekraczał dwóch godzin w obie strony. Jakkolwiek taką tezę przytoczył (w kontekście dotychczasowego orzecznictwa), to w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, odnosząc się do konkretnych okoliczności sprawy końcowo stwierdził, że w sytuacji, gdy w zdecydowanej części połączeń czas dojazdu przekracza ustawowy limit, miejscowości zamieszkania nie można uznać za pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Sąd I instancji odrzucił w wyraźny sposób skrajne sposoby wykładni art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Z jednej strony nie podzielił bowiem poglądu, że przesłanki z art. 88 ust. 4 są spełnione, gdy istnieje co najmniej jedno połączenie środkiem publicznego transportu, którego czas dojazdu do miejsca służby i z powrotem nie przekracza dwóch godzin, uznając je za zbyt szerokie. Z drugiej strony bynajmniej nie przyjął, że limit czasu dojazdu musi dotyczyć wszystkich służb pełnionych faktycznie przez policjanta, konkluzja Sądu I instancji sprowadza się bowiem do tezy, że przesłanki są spełnione, gdy łączny czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin w przypadku większości służb pełnionych przez funkcjonariusza. Stanowisko to nie odbiega od praktyki rozumienia przepisu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Interpretacja tego przepisu nie jest przy tym prosta, odwołanie się do limitu czasu trwania dojazdu rodzi komplikacje, gdy kursy komunikacji publicznej na danej trasie różnią się czasem trwania ze względu na porę dnia lub też komunikacja publiczna między miejscowościami ma charakter ograniczony. Kryterium miejscowości pobliskiej ma nadto znaczenie dla regulacji dotyczących różnych uprawnień funkcjonariuszy, rozumienie nadawane temu pojęciu powinno pozwalać na posługiwanie się nim w zróżnicowanych stanach faktycznych. W orzecznictwie podkreśla się potrzebę wiązania połączeń komunikacyjnych z godzinami służby właśnie ze względu na przekonanie, że limit czasu dojazdu określony w ustawie powinien być realnie zachowany, a nie stanowić potencjalną możliwość. Wiąże się z tym kryterium dogodności dojazdu dla funkcjonariusza. Nie oznacza ono przekazania funkcjonariuszowi uprawnienia do wskazywania wybranych połączeń jako preferowanych. Ponieważ kryterium dotyczy czasu dojazdu do pracy i z powrotem, to dogodność połączeń oznacza właśnie ich związek z godzinami pracy i realną możliwość dojazdu w określonym czasie. Natomiast gdy czas dojazdu w różnych porach dnia jest zróżnicowany, ustalenie, czy połączenia komunikacyjne zapewniają realną możliwość dojazdu w wyznaczonym czasie, wymaga analizy okoliczności przypadku. Argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji wskazuje, że prawidłowo uwzględnił on dotychczasową praktykę wykładni i stosowania art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, zwracając uwagę na realność połączeń i ich dogodność, co oznacza związek z trybem pracy funkcjonariusza (na co zwracał uwagę również Trybunał Konstytucyjny w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z 14 maja 2001 r., sygn. SK 1/00). Trafnie przy tym przyjęto, że brak połączeń w określonych porach dnia, istotnych z punktu widzenia trybu pracy funkcjonariusza, nie może działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości jako pobliskiej. Wobec zajętego przez Sąd I instancji stanowiska, nie można mu postawić zarzutu błędnej wykładni art. 88 ust. 4 ustawy. W skardze kasacyjnej nie podano przy tym, jakie dyrektywy interpretacyjne Sąd I instancji przyjętym rozumieniem naruszył. Jak wynika natomiast z lektury uzasadnienia wyroku, ani nie pominął kryterium dogodności dojazdu, ani nie przyjął warunku, że czas dojazdu na wszystkie służby musi odpowiadać ustawowemu limitowi. Uznając, że warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin, Sąd I instancji zweryfikował ustalenia faktyczne poczynione przez organ i stwierdził, że w dominującej ilości służb policjant nie ma faktycznej możliwości środkami publicznego transportu zbiorowego dojechać w czasie poniżej dwóch godzin do pracy i z powrotem. Na tej podstawie Sąd I instancji uznał, że miejscowość, w której funkcjonariusz buduje dom, nie jest miejscowością pobliską względem miejsca służby. Wobec tych ustaleń i kwalifikacji miejscowości, nie można postawić Sądowi I instancji zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.