II OSK 1591/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G. i E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Po 703/17 w sprawie ze skargi L. G. i E. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] r., znak [..] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 1 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Po 703/17) oddalił skargę L. G. i E.a G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]roku (nr [..]) w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej ten organ administracji powoływany jest jako "PINB") decyzją z dnia [..]r. nakazał inwestorom L. G. i E. G.emu rozbiórkę altany na działce nr 28 zlokalizowanej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[..]" w [..]. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.09.2012 r.; sygn. akt II SA/Po 1020/11). Pismem z dnia 7.05.2015 r. L. i E. G. wnieśli o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [..]r. orzekającej o nakazie rozbiórki altany. Żądali umorzenia postępowania egzekucyjnego. W rozpoznaniu tego wniosku, PINB dla powiatu poznańskiego decyzją z dnia [..]r. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia 8.10.2010 r. o nakazie rozbiórki altany. Decyzja ta jednak, uchylona została decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej ten organ administracji powoływany jest jako "WWINB") z dnia [..]r., która dodatkowo orzekała o umorzeniu postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji PINB z dnia [..]r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ostatnio wskazaną decyzję WWINB wnieśli L. i E. G.. Skarga ta jednak nie była rozpoznana w dacie orzekania przez sąd I instancji w niniejszej sprawie, dotyczącej skargi na czynności egzekucyjne. Następnie PINB dla powiatu poznańskiego, pismem z dnia [..]r. wystosował wobec L. i E.a G.ch upomnienie oraz wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki altany na działce nr [..] w Suchym Lesie na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[..]". W dniu [..]r. PINB wystawił tytuł wykonawczy wobec E.a G. (nr [..]) i wobec L. G. (nr [..]). Z kolei postanowieniem z dnia [..]r. nałożona została na Lidię i E.a G.ch grzywna w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki. Grzywna ta wynosiła 39 887,23 zł. L. i E. G. pismem z dnia [..]r. wnieśli m.in. skargę na czynność egzekucyjną polegającą na wystawieniu wadliwych tytułów wykonawczych o numerach: [..]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego postanowieniem z dnia [..]r., wydanym na podstawie art. 54 § 5 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954; dalej ustawa powoływana jako "u.p.e.a.") oddalił tę skargę. Po rozpoznaniu zażalenia na to postanowienie, WWINB postanowieniem z [..]r. utrzymał zaskarżone postanowienie PINB w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 54 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora. Stosownie do art. 1a pkt 2 u.p.e.a. pod pojęciem czynności egzekucyjnych należy rozumieć "wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego". Wg WWINB, skarga przysługuje zobowiązanemu wyłącznie na takie czynności podejmowane przez organ egzekucyjny, które mają charakter wykonawczy, a ustawodawca nie przewidział możliwości innego ich zaskarżenia. Zwrócił uwagę organ II instancji, że w sprawie prawomocna i wiążąca jest decyzja organu I instancji z dnia [..]r. nakazująca inwestorom L. i E. G.m rozbiórkę altany na działce nr [..] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego. Postępowanie w sprawie wygaśnięcia tej decyzji zostało umorzone (decyzja WWINB z dnia [..]r.). Mimo złożenia skargi do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję o umorzeniu postępowania, wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki nie zostało wstrzymane. Inwestorzy są więc zobowiązani do wykonania tego nakazu. Przy braku dobrowolnego zrealizowania istniejącego obowiązku, PINB dla powiatu poznańskiego zobligowany był – w ocenie organu odwoławczego - do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dotychczas to postępowanie obejmowało upomnienie i wezwanie do wykonania nakazu rozbiórki, co było zgodne z art. 15 par. 1 u.p.e.a. Podkreślał organ II instancji, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru upomnienia wynika, że L. i E. G. otrzymali powyższą korespondencje w dniu [..]r. Powoduje to, że postępowanie egzekucyjne mogło zostać wszczęte [..]r. Z akt sprawy wynika, że w dniu [..]r. PINB wystawił tytuły wykonawcze o numerach: [..]oraz [..]. Zostały one odebrane przez zobowiązanych w dniu [..]r. Zatem w tej dacie wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Stosownie bowiem do art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. "wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego". W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, działanie PINB dla powiatu poznańskiego, poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego, było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślił zarazem organ II instancji, że w ramach rozpatrywania skargi na czynności egzekucyjne, nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się do kwestii związanej z zasadnością zastosowania danego środka egzekucyjnego, którym w tej sprawie jest grzywna w celu przymuszenia. Skargę do WSA w Poznaniu na opisane postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]r. wnieśli L. i E. G.. Żądali uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych tytułów wykonawczych nr [..]oraz nr [..], a także zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zarzucili m.in.: brak uwzględnienia przez orzekający organ administracji całości materiału dowodowego, w tym zaświadczenia o zgodności budowy altany z obowiązującym prawem. Zaświadczenie to wydane zostało przez PINB w Poznaniu w dniu [..]r. Nadto zwrócili uwagę na brak uwzględnienia przez orzekające organy administracji, zmienionego w 2015 r. stanu faktycznego tej sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili m.in., że w obrocie prawnym znajduje się zaświadczenie wydane przez PINB w dniu [..]., w którym stwierdzono, że obiekt objęty nakazem rozbiórki jest zgodny z prawem, w tym nie przekracza dopuszczalnych wymiarów 35m² i powierzchni werandy mogącej wynosić do 12m². Od dnia wydania wskazanego zaświadczenia prace budowlane nie były prowadzone, a obiekt nie uległ zmianie. W ocenie skarżących, decyzja w przedmiocie rozbiórki obiektu winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, z uwagi na jej nieaktualność. Wskazali też, że PINB stwierdził wygaśnięcie spornej decyzji. Obecnie zagadnienie to jest badane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tej sytuacji, organy nadzoru budowlanego winny zawiesić postępowania egzekucyjne prowadzone w tej sprawie. Na kontrolę sądową czekają także wydane tytuły wykonawcze. Wskazali skarżący, że sporny obiekt w 2015 r. został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem i wydane zostało w tym zakresie stosowne zaświadczenie. Fakt ten, w ocenie skarżących, czyni nieaktualną decyzję o nakazie rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 1.02.2018 r. oddalił skargę. Wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z [..]. nakazująca rozbiórkę altany na działce o numerze [..] zlokalizowanej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego w [..]jest ostateczna i prawomocna. Wyrokiem bowiem WSA w Poznaniu z 7.09.2012 r. (sygn. akt II SA/Po 1020/11) oddalono skargę na decyzję organu II instancji utrzymującą w mocy powyższy nakaz rozbiórki. NSA wyrokiem z 10.06.2014r. oddalił wywiedzioną od tego wyroku skargę kasacyjną (sygn. akt II OSK 3018/12). Wobec tego, decyzja rozbiórkowa z [..]r. pozostaje w obrocie prawnym i nie została wygaszona. Zauważył sąd I instancji, że WSA w Poznaniu wyrokiem z 4.10.2017 r. oddalił bowiem skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z [..]r. uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [..]r. i umarzającą postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki z [..]r. Wydanie zaś zaświadczenia z [..]r., na które powołują się skarżący było, zdaniem sądu I instancji, przedwczesne. W ocenie WSA w Poznaniu, słusznie wskazują organy obu instancji, że skoro nakaz rozbiórki nie został wykonany, to organy administracji zobligowane są prowadzić postępowanie egzekucyjne, którego celem jest doprowadzenie do wykonania nakazu rozbiórki, nałożonego prawomocną decyzją. W tym zakresie podjęte zostały czynności polegające na wystawieniu tytułów wykonawczych z [..]. o nr [..]i nr [..]. Nadto PINB nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia, co jest przedmiotem oceny sądowej w odrębnym postępowaniu. Sąd I instancji powołał art. 54 u.p.e.a., który stanowi o dopuszczalności wniesienia skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. Wskazał, że przez czynność egzekucyjną - zgodnie z art. 1a pkt 2 u.p.e.a., rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Działania te to czynności faktyczne (a nie prawne) organu egzekucyjnego. Sąd I instancji podał, że szeroko rozumiane czynności egzekucyjne to wszelkie czynności, których całokształt składa się na postępowanie egzekucyjne. Przedstawił też charakterystykę tych czynności. Podkreślił przy tym WSA w Poznaniu, że skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie na czynności o charakterze faktycznym i to tylko takie, które nie mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie (zarzuty, zażalenie na postanowienia, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji) albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu. Zwrócił uwagę sąd I instancji, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której występowałaby konkurencyjność środków służących ochronie praw zobowiązanego, mających prowadzić, w wyniku ich uwzględnienia, do jednakowych skutków procesowych. Oznacza to, że skarga na czynności egzekucyjne nie przysługuje w sytuacjach, gdy ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia. Skarga nie przysługuje więc na czynności procesowe polegające na wydawaniu aktów administracyjnych, władczo rozstrzygających o prawach i obowiązkach uczestników postępowania egzekucyjnego. Jeżeli bowiem dana czynność objęta jest możliwością zaskarżenia jej w drodze innego środka zaskarżania, to nie ma podstaw do uznania, że służy na tę czynność skarga, w rozumieniu przepisu art. 54 u.p.e.a. Tym samym w tego rodzaju skardze można podnieść okoliczności, które nie są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia. Wobec powyższego – w ocenie WSA w Poznaniu - niewłaściwy jest tryb skargi na czynność egzekucyjną przewidziany przepisem art. 54 § 1 u.p.e.a. - do podnoszenia zarzutów wadliwego wystawienia kwestionowanych tytułów wykonawczych nr [..]. Skargę taką można wnieść bowiem na czynności o charakterze faktycznym. Nie mogą skargą zaskarżone być kwestie materialno-prawne stanowiące postawę uruchomienia odrębnego postępowania. Wg sądu I instancji, kwestionowanie wadliwych tytułów wykonawczych, możliwe jest w tzw. postępowaniu zarzutowym (art. 33 § 1 u.p.e.a.). Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut, że sporne tytuły wykonawcze utraciły podstawę prawną z uwagi na wydanie przez WWINB postanowienia z [..]r. uchylającego postanowienie PINB z [..]r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Wskazał WSA w Poznaniu, że kontrola tego postanowienia objęta jest odrębnym postępowaniem i nie przekreśla prawidłowości oddalenia skargi na czynności egzekucyjne w tej sprawie. Uchylenie postanowienia organu I instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie ma zatem znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia [..]r. wnieśli L. i E. G.. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. 2018 r., poz. 1302; dalej powoływana jako p.p.s.a.). W ramach tej podstawy zarzucono naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i niezastosowanie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji w której zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 121 par. 4 u.p.e.a. albowiem w sprawie doszło do błędnego i nieuprawnionego wydania tytułów wykonawczych w stosunku do skarżących; 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i niezastosowanie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji w której zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego nierozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny tego materiału, a tym samym niewyjaśnienie stanu faktycznego i wydanie postanowienia z naruszeniem prawdy obiektywnej. Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądała także przyznania pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za dokonane czynności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wystawienie tytułów egzekucyjnych stanowi czynność egzekucyjną. W zakresie zaś pominiętej części materiału dowodowego zwrócono uwagę na uchylenie przez WWINB wydanego w ramach postępowania egzekucyjnego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W ocenie skargi kasacyjnej, tytuły wykonawcze pozbawione są podstawy prawnej i nie mogą stanowić podstawy egzekucji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna, w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucała sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania podając, iż charakter prawny skargi na czynności organu egzekucyjnego wskazuje, iż ten środek prawny umożliwia także kwestionowanie wadliwości tytułów wykonawczych wydanych w postępowaniu egzekucyjnym. Nadto, skarga kasacyjna podnosiła zarzut, że przy ocenie legalności kontrolowanego przez sąd I instancji postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [..]r., pominięto istotny dla niniejszej sprawy fakt, a dotyczący tego, iż postanowieniem wskazanego wyżej organu administracji z [..]r. uchylone zostało, wydane względem zobowiązanych, postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Przedstawione zarzuty, uznać jednak należało za nietrafne. Należy bowiem podzielić, zaprezentowaną przez sąd I instancji, prawidłową ocenę charakteru prawnego skargi na czynności organu egzekucyjnego, uregulowanej w art. 54 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018 r., poz. 1314; dalej ustawa ta powoływana jest jako "u.p.e.a."). Zauważyć trzeba, że skarga ta jest sposobem kwestionowania prawidłowości przebiegu czynności egzekucyjnych podejmowanych przez organ egzekucyjny. Omawiany środek zaskarżenia przysługuje więc w stosunku do czynności egzekucyjnych, przez które – stosownie do art. 1a pkt 2 u.p.e.a. - rozumieć należy podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Zatem, skarga ta może być skierowana wyłącznie przeciwko czynnościom czysto wykonawczym organu egzekucyjnego. Jak wskazał NSA w wyroku z 22.09.2010 r. (sygn. akt II FSK 568/09) skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie na czynności o charakterze faktycznym i to tylko takie, które nie mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec powyższego, w skardze tego rodzaju można kwestionować takie tylko okoliczności i podnosić takie wyłącznie twierdzenia, które nie mogą być podstawą do uruchomienia innego środka zaskarżenia przewidzianego przez u.p.e.a. Wskazać więc należy, iż trafnie argumentował sąd I instancji, że prawidłowość wystawienia tytułów wykonawczych, nie jest, i nie może być przedmiotem ocen i analiz w trybie skargi na czynność egzekucyjną, o jakiej mowa w przepisie art. 54 par. 1 u.p.e.a. Oceny bowiem dokonywane w ramach tejże skargi, ograniczone są wyłącznie do zrealizowanych przez organ egzekucyjny w prowadzonym postępowaniu czynności faktycznych (wykonawczych). Wskazanego charakteru i znaczenia nie ma zaś fakt wystawienia względem zobowiązanych przez organ egzekucyjny tytułów wykonawczych. Wadliwości więc takiego tytułu, jako nieodnoszące się do faktycznych i wykonawczych czynności podejmowanych przez właściwy organ w postępowaniu egzekucyjnym – mogą być podnoszone w ramach środka prawnego innego, niż analizowana obecnie skarga. Nie mógł także prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut wskazujący na fakt wydania przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [..]r. o uchyleniu wydanego w toku postępowania egzekucyjnego postanowienia o nałożeniu na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia. Zauważyć należy, że postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia stanowi odrębne orzeczenie od rozpoznawanej przez sąd I instancji w niniejszej sprawie skargi na czynności egzekucyjne. Zatem, uchylenie postanowienia o nałożeniu wskazanej grzywny, co do zasady, nie mogło mieć znaczenia i wpływu na ocenianą aktualnie sprawę. Nadto dostrzec trzeba, iż uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia o nałożeniu na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia wynikało z przyjętego przez ten organ administracji stanowiska, że grzywna ta powinna zostać nałożona osobno na każdego z zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki. Wskazana zaś przesłanka i przyczyna uchylenia tego postanowienia, nie wpływała na dopuszczalność samego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nie miała zatem żadnego wpływu na finalną, odmienną od przyjętej przez sąd I instancji, ocenę kontrolowanego rozstrzygnięcia, wydanego w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżących w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie bowiem dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.